农村土地承包经营权的性质演变

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1、农村土地承包经营权的性质演变2007年3月16日，全国人大以绝对多数票通过了《物权法》。新制定的《物权法》将土地承包经营权确立为一种用益物权。但是，在我国农村土地制度改革的历史上，土地承包经营权最初并非物权，而是经历了一个从劳动义务到合同债权，再从合同债权到用益物权的性质演变过程。本文以法学原理，结合相关政策法律，联系社会状况，对这一过程展开分析论述。一、家庭联产承包责任制的产生新中国成立以来，中国共产党领导全国人民在农村开展了一系列的改革，其核心是土地制度的改革。在这些改革中，规模最大、历时最长、影响最为深远的是起始

2、于1953年旨在建立社会主义集体经济的合作化运动[1]（321）以及人民公社化运动。通过这两次集体化的运动，截至1958年年底[1]（366），我国农村普遍建立起来了政社合一的人民公社体制。人民公社，被誉为是中国人民的一个伟大的创举，但是它却并不符合当时的中国国情。在随后的几年里，人民公社的弊端日益显现。具体到劳动分配上，人民公社统一安排劳动、集体作业，拉大了农民与土地的距离，降低了农民对土地的热情；“干多干少一个样，干与不干一个样”造成了农民劳动支出与劳动收益的分离，极大地挫伤了农民的劳动积极性。虽然在以后的几年里，

3、中央不断地调整人民公社的管理体制，实行“三级所有、队为基础”，提倡尊重生产队的自主权；但是，这并没有从根本上解决问题。对此，资深农业问题专家杜润生先生认为：“它的体制背离了农业生物学特性，使农民疏远了土地，无从建立起持久不衰的劳动兴趣和责任感，从而影响他们的生产积极性。”[2]（98）1980年，中共中央印发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的通知，对农村自发搞“包产到户”的政策有了转变，在提倡专业承包联产计酬责任制，将劳动产量和劳动报酬联系起来外，还允许在偏远山区和贫穷落后地区实行包产到户和包干到户。

4、1982年，中共中央又下发了第一个“一号文件”《全国农村工作会议纪要》，正式确认了包产到户和包干到户作为家庭联产承包责任制两种重要形式的合法性。从此，家庭联产承包责任制迅速地在全国范围内得到了实行。二、从生产责任制的劳动义务到家庭经营的合同债权的过渡根据1982年中央“一号文件”的规定，包产到户和包干到户都只能作为一种生产责任制和获取报酬的劳动义务而存在，不可能发展成为一种独立的权利，特别是包产到户。因为，包产到户就是指“包产到队，定产到田，责任到人”。[3](144)在此情况下，农民仍然对土地没有安排生产的权利，也没

5、有对劳动收益剩余的所有权，只能在超产时获得奖励。所以它只能是一种劳动生产责任制，一种履行劳动义务的方式。包干到户与此略有不同，它是指“交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”。[4](44)在这种情况下，农民的生产经营权虽然还受到某种限制，但是，对于劳动生产的剩余，农民却拥有了所有权。更为重要的是，包干到户的生产经营方式，淡化了生产队对劳动生产的经营权、管理权和监督权，使农民对土地享有了某些权利。1983年的中央“一号文件”不仅将包干到户定性为“一种新型的家庭经济”，同时还要求“建立和健全承包合同制”，从而在政策上将

6、农民对土地的经营初步确立为一种“权利”。但是，此时的权利，还欠缺法律意义上的保障。这是因为：首先，村委会依旧拥有着随时调整土地的权力，这就是所谓的“大稳定、小调整”；其次，由于政策并不完全具有法律的效力，农民的土地承包经营权在受到侵犯时往往缺乏法律救济的途径。在这种情形下，农民只能通过私力救济或上访来维护自己的权利。1986年以后，情况发生了变化。首先是最高人民法院于1986年4月14日颁布了《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》的司法解释。该司法解释不但将承包经营权纠纷界定为一种合同纠纷，而且规定了相应的违约

7、责任，从而认可了农民土地承包经营权的合同债权性质。同年6月25日，全国人大常委会通过《土地管理法》。该法第十二条规定：“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。承包经营土地的集体或者个人，有保护和按照承包合同规定的用途合理利用土地的义务。土地的承包经营权受法律保护。”至此，农民的土地承包经营权有了法律依据，作为一种合同债权也就名正言顺了。1986年的《土地管理法》使农民对土地的经营完成了从一种劳动义务到合同债权的过渡。三、从合同债权到用益物权的

8、过渡1986年《土地管理法》第十二条将土地承包经营权规定为合同债权，而却在第十一条（“依法登记的土地所有权和使用权受法律的保护，任何单位和个人不得侵犯。”）将土地使用权规定为一种物权，进行了不同的权利配置。不同的权利配置往往反映了不同的法律价值观念。1986年《土地管理法》之所以作如此规定，唯一的解释就是，立法者并不想让土地承包经