财政分权对地方公共支出结构的影响及对策研究.doc

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1、财政分权对地方公共支出结构的影响及对策研究摘要：中国财政分权的实施为我国的现代化建设做出了巨大贡献，但同时许多问题也渐渐暴露。本文着眼于现阶段地方公共支出中所存在的问题和弊端，分析财政分权对其影响的突出问题，提出重视民生建设合理地调整财政支出比例、全面的官员考核制度、中央与地方政府间的合理分权等相应对策，以使地方公共支出结构更为合理、有效。　　关键词：财政分权公共支出结构经济发展　　　　一、前言　　　　财政分权是指中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。这种制度使处于基层的地方政府能自由

2、选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，使地方政府能够提供更多更好的服务。20世纪80年代以来,无论是发达国家、发展中国家还是转型国家，标志分权程度的联邦制程度指数都处于增长状态，导致世界平均的分权程度从1975年的1.03上升到了1995年的1.94（ArzaghiandHenderson,2005)。与此同时，内生经济增长理论关于非传统要素对于经济增长的贡献的强调，为探讨政府制度变动对经济增长的影响提供了理论支持，从而促进了对分权与经济增长之间相关性的研究。在此背景下，财政分权成为近期经济增长政策研究领域的一个新热点，近10年来

3、发展起来的第二代财政分权理论也日益得到学术界的重视。　　根据传统的财政分权理论，分权有助于增加地方政府提供地方性公共品的激励，因为分权体制下的地方政府具有信息优势，能更好地响应地方选民的偏好，有效地提供地方公共服务（Tiebout，1956）。近期的研究认为，由于各种功能的公共支出之间存在竞争性和替代性，有利于当地居民福利的地方公共服务支出就会受到挤占。钱颖一和罗兰（Qian&Roland，1998）认为，财政分权将影响政府支出构成，财政竞争使得基础设施投资的边际区域价值大于边际社会价值，从而使基础设施的支出份额增加，地方公共产

4、品支出减少。Heine（2006）认为，流动性强的个体会以自己所拥有的退出选择为谈判筹码，不惜损害流动性差的个体的利益，要求政府增加生产性服务的提供。相对于理论上众多的文献，关于财政分权对公共支出结构影响的经验研究较少，大多都是关注分权对于某一类公共支出水平或绩效的影响。傅勇和张晏（2007）发现，中国的财政分权对政府的公共支出结构产生了扭曲作用，导致文化教育类支出不足。一个待检验的假说是，中国特有的政治集权和财政分权的体制会使地方政府之间展开标尺竞争，这种竞争会对政府的支出结构产生扭曲。　　　　二、财政分权对地方公共支出结构的影响　　

5、　　5财政分权之所以能引起地方支出结构的改变，最主要的基础就是财政分权下的地方政府拥有了自主安排支出的权力。因此，现有的文献在探讨财政分权影响地方财政支出结构时，无不将重点集中在支出分权的作用上。而对于这种作用方式,现有的分析思路无非是从两方面着手：一是支出分权使得财政的决策者由全国选民转为地方选民，因此，可以认为财政分权下的支出结构的改变主要是反映不同区域选民的不同偏好；二是从地方政府入手，认为中央将权力下放给地方政府，使财政的决策者更接近于居民，从而更容易获得居民偏好的信息，与集权体制相比，会使地方的财政支出发生改变。这两种分析思路

6、虽然角度有所不同，但落脚点其实是一致的，无非都是强调居民的偏好和需求发生了改变，或得到了更好反映。这种分析思路既表明了财政分权会影响地方财政支出的结构，同时，居民偏好的不同也形成了分权体制下的地方财政支出结构的具体特征。　　但是，事实却并非如此，其中涉及了各方面的因素，有体制上的也有地方官员本身的原因。各方面的原因纠缠在一起导致了目前这样一个结果，即地方政府在财政支出上重视基础建设投资，轻视科教文卫支出；重视生产性投资，轻视社会福利支出；重视政绩建设支出，轻视居民生活投资；重视行政管理支出，轻视民生投资。　　我们可以通过上图来首先了解一

7、下2008年官方公布的中央财政支出结构。以科教文卫事业为例，其4项支出的总和只占到中央财政支出的10.6%，而仅仅一项工业商业金融事务就占到了10.7%。中央的财政支出具有一定的指导意义，地方政府在进行财政支出预算时可能会参考中央财政支出的比例，可以说地方政府重视经济而忽视科教文卫事业是有其根源的。而事权的下放导致了中央在减少科教文卫事业支出的同时，却将财政支出的压力转嫁到地方政府的身上，因此为了保证科教文卫事业的总支出，地方政府不得不加大在这一方面的支出比例，这也就造成了地方财政支出的紧张。为了缓解这种财政负担，地方政府不得不加大经济

8、投入以获得高额回报来缓解财政压力，这就进入了一种恶性循环。　　　　三、财政分权对地方公共支出结构影响的原因　　　　（一）政府官员的考核标准过分强调GDP　　在我国，地方政府最大的激励可能来源于中央所制定的晋