建设社会主义新农村与乡镇政府职能转变研究

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1、建设社会主义新农村与乡镇政府职能转变研究*广东省普通高校人文社会科学研究重点项目（04JDXM63001）李平*作者简介：李平（1950—），女，汕头大学地方政府发展研究所所长，汕头大学公共管理学系教授。摘要：建设社会主义新农村与乡镇政府职能转变有着密切关系。本文概述了乡村治理理论，分析了乡镇政府职能特点，在此基础上，从社会主义新农村建设中乡镇政府的主导作用和农民的主体地位的视角，论述了社会主义新农村建设的内涵及其与乡镇政府职能转变的相关性，并提出了三点政策性建议。关键词：社会主义新农村，乡镇政府

2、，职能建设社会主义新农村是党的十六届五中全会提出的新命题。其远景可以概述为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”20个字；其内涵深远，“不仅是基础设施、道路、水利建设，更重要的是农村组织架构和农村的利益调整及重新配置”[1]温铁军，新农村建设重点是调整“两大结构”[EB/OL]，新华网，2005.12.19。1]。对这一新命题，学术界的认识和研究也刚开始，尚处于由理念、观点、见解向理论化、模式化提升的阶段。但它却对正在改革中的乡镇政府定位及职能转变提出了新的要求。本文在简述国内外学者

3、有关乡村治理理论的基础上，分析建设社会主义新农村与乡镇政府职能转变的相关性，并尝试提出几点推进乡镇政府职能转变的政策性建议。1关于乡村治理理论建设社会主义新农村的学术渊源可以追溯到二十世纪三十、四十年代的乡村治理理论。具有代表性的著作有梁漱溟的《乡村建设理论》[2]梁漱溟，《乡村建设理论》[M]，山东邹平乡村书店，1937。2]和费孝通的《乡土中国》[3]费孝通，《乡土中国》[M]，上海视察社，1947。3]。他们研究的宏观视角和微观操作为我们提供了一定的素材。由于当时社会政治环境的局限，农村建设

4、与政府关系的中观研究尚未进入学者的视野。上世纪八十年代中期以来，乡镇政府改革一直是农村改革的重点。国内学者对政府运行与经济社会变迁相适应、精简乡镇政府机构与提高效率等问题进行了研究，但有关农村建设和乡镇政府机构改革的研究基本上是分离的，前者侧重于经济社会方面，后者侧重于民主政治建设方面。九十年代农村建设和乡镇政府治理研究伴随农村改革再次兴起，代表性观点主要有三个：一是以徐勇为代表的学者主张“县政乡派村治”[4]徐勇，《乡村治理与中国政治》[M]，中国社会科学出版社，2003。4]，乡镇政府作为县级

5、政府的派出机构；二是以李昌平[5]李昌平、董磊明，《税费改革背景下的乡镇体制研究》[M]，湖北人民出版社，2004。5]、李凡[6]李凡等，《创新与发展——乡镇长选举制度改革》[M]，东方出版社，2000。6]等人为代表的学者主张撤消乡镇政府，实行乡镇自治；三是以赵树凯[7]赵树凯，乡镇改革：检讨与展望----10省（区）20乡（镇）调查,中国社会蓝皮书《2004-2005中国社会形势分析与预测》[M]，社科文献出版社，2004。7]为代表的学者主张在乡镇撤并基础上进一步精简机构。还有的学者主张基

6、于乡镇差异性实行分散化治理。这些研究或从政府财政角度，或从民主政治方面，或从国家层面对农村建设和乡镇治理问题进行了讨论，逐步走出了公共管理学与政治学、经济学、人类学等多学科综合研究的学术道路，取得了越来越丰富的成果。但基于建设社会主义新农村背景下研究乡镇政府机构改革问题是全新的视角，更需要学术界的关注。近些年西方学者也十分关注政府治理和乡村建设研究，其中影响较大的经典著作有奥斯特罗姆等著的《美国地方政府》[8][美]奥斯特罗姆，《美国地方政府》[M]，北京大学出版社,2004。8]，作者用治理的眼

7、光来观察美国地方政府，分析美国地方政府的结构、功能和问题。而美国人类学家詹姆斯.C.斯科特的著作《国家的视角—那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》[9][美]詹姆斯.C.斯科特著、王晓毅译，《国家的视角—那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》[M]，社会科学文献出版社，2004。9]在乡村建设研究中具有代表性，他认为中央管理的社会规划必须要了解地方习惯和实践知识。这些研究成果对政府治理和乡村建设有一定的借鉴作用，但多停留在宏观层面上。建设社会主义新农村理论丰富了乡村治理理论的内涵，它不仅是一

8、种规划，更是一种科学理论；它不是政府单方面所能成就的，而需要以农民为主体、政府与农民的共同合作；它不仅需要在实践中探索，更需要科学理论的支撑。2乡镇政府职能特点分析政府即国家行政机关或管理机关，是国家机构的重要组成部分。在我国，政府由人民代表大会这一国家权力机关产生，是国家权力机关的执行机关，向国家权力机关负责并接受其监督。乡镇政府是政府组织系统中的最基层，属于基础和基本的层次。依照《中华人民共和国宪法》规定，我国农村基层政权组织为乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府，因此，农村