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1、论如何积极落实经济责任审计职责来自摘要:政府审计机关开展经济责任审计,是建设责任政府的必然要求,是我国特定的政治、经济、文化环境的必然要求。要使《审计法》授予政府审计机关的责任审计职责得到落实,必须进一步在理论上阐明责任审计的必要性、重要性以及审计对象、内容、程序和方法等问题。关键词政府审计;责任审计;审计职责 2006年《审计法》首次将经济责任审计(以下简称:责任审计)纳入我国政府审计机关的法定职责,规定“审计机关按照国家有关规定,对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人,在任职期间对本地区、本部门或者本单位的
2、财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况,进行审计监督。”但是,从“审计机关按照国家有关规定”的规定看,《审计法》在责任审计职责的授予上仍有不确定性:具体到一个审计对象或审计内容,能否进行责任审计还要“按照国家有关规定”来定。 《审计法》之所以要附加这样的规定,笔者理解其中的原因主要是目前政府审计机关开展的责任审计在理论上还不充分,在对象上还不明确,在内容上还不清楚,在程序和方法上还不规范。因此,要让《审计法》赋予政府审计机关的责任审计职责落到实处,必须尽快解决政府审计机关开展责任审计的必要性、重要性及技术方法的可行性等问
3、题。 一、建设责任政府要求强化责任审计 政府审计是基于公共经济责任关系,代表人民为明确、评价、解除公共资产保管、使用人员的经济责任而产生的。政府审计对责任的关注在内容和程度上是不断发展的。早期政府审计主要是对被审计单位财政财务收支的真实合法性进行审计,主要关注公共财产的安全完整性和收支合法性责任的履行情况。第二次世界大战之后,随着凯恩斯主义的盛行和政府支出的日益扩大,政府支出的绩效成为民众日益关注的问题。于是,政府审计开始在真实合法性审计的基础上,进行绩效审计,进一步关注公共财产有效使用责任的履行情况。 20世纪80年代新公共
4、管理运动兴起以来,建设责任政府成了大多数国家行政体制改革的重要目标。责任政府就是对人民负责任的政府。责任政府要求政府在性质上必须是民主政府,在职能上必须是有限政府,在机制上必须是法治政府,在行为上必须是有效政府。 作为一种基本理念,责任政府就是政府的权力要来自于人民,政府及其官员必须向人民负责。政府及其官员向人民负责的责任,既包括岗位职责和国家法律、法规、规章、制度等赋予的义务,也包括对自己职责范围内出现的失职、渎职及违法乱纪等问题承担的责任追究。 作为一种制度安排,责任政府意味着要有保证政府责任实现的责任控制机制。政府的责任控制机制有
5、内部与外部之分。内部的政府责任控制机制至少包括职业主义的作用、代表性的重要性及伦理道德考虑等;外部的政府责任控制机制至少包括组织的或监督的义务,行政控制、立法监督以及司法争议的解决等。(颜廷锐等,2004) 政府审计是履行监督义务的一种行政控制机制,是政府自身的一个强有力的“免疫系统”。它既能明确政府及其工作人员是否遵守国家财经法纪,追究其“消极责任”,也能督促政府及其工作人员最大限度地履行“积极责任”。综观世界各国政府审计的情况不难发现,不论政府审计的体制如何,政府审计都是强化政府责任的一个重要工具和手段,在政府责任机制中发挥着重要的作
6、用,只是所处的位置不同,发挥作用的层面不同而已。(刘力云,2005) “关注责任是国家审计本质的客观要求,也是国家审计发展的必然趋势”。(李金华,2005)“从国家治理的高度来看,国家审计,应走出‘账簿’的本位观。不仅仅考虑财政财务信息真实性的评价,更应看到具有较高层次的‘受托责任’;未来的国家审计,应从财政财务责任评价,发展到对行政责任的评价,‘服务吏治’成为审计领域最耀眼的‘亮点’”。(冯均科,2005) 因此,建设责任政府,就要求政府审计机关在开展真实、合法、效益审计的基础上,进一步开展对公营单位负责人责任履行情况的专门审计,明确
7、他们的责任履行程度和应当受到的责任追究,进行更高层次的责任审计。 二、我国开展责任审计特别重要 我国责任审计早在20世纪80年代中期就已经产生,而且受到上上下下的高度重视。笔者认为这是由我国特殊的政治、经济和文化传统背景所造成的。 (一)就政治背景而言,主要有两个方面 1.我国是共产党领导的工人阶级专政的国家,一方面,权力的制衡不能靠三权分立来实现,只能靠强有力的内部免疫系统来达到;另一方面,中国共产党历来重视自身建设,始终注意保持先进性,能够创造和吸收先进的监督方式和机制,保持和提高执政能力,巩固执政地位。2.与西方国家的
8、政府相比,我国的政府规模更大,职能更多,政府官员对于经济发展和民生改善承担着更大的责任,进行执法检查与监督、实现权力制衡、建立责任政府的任务更重。因此,责任审计是我国独特政治制度
