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1、论我国立法程序的完善孙潮徐向华内容提要现代立法程序具有民主、交涉、理性、效率、平衡和中立的价值。进入21世纪的我国现行立法程序虽已长足发展,但正式规则的稀疏、有效表达和博弈机制的缺乏、充分交涉程度的低下、积极过滤和淘汰功能的缺失以及还原信息、凝固证据和事实机制的薄弱等立法程序瑕疵已成为掣肘立法质量的关键。因此,强化表达机制、提高交涉机能、回归过滤功能、确立“一事一议”原则和增强规则的刚性应当成为,亦能够成为完善我国立法程序的主要接点和便捷路径。关键词立法程序立法程序完善我国的立法程序①经历了自发发展、到规则创建再到逐步完善②的历史性演变。从实证,尤其从操作
2、的角度“透视”并分析我国现行立法程序的瑕疵,进而探寻符合政治文明发展方向和吻合民主政治发展水平的立法程序完善路径,是本文研究的动因,也是本文论证的重点。一、立法程序价值的再认识立法是有价值导向的。立法程序作为立法活动进行的轨道,其本身绝非与价值无涉的机械流程。从普适和特质两个方面探讨立法程序的价值,其具有外在的工具性价值,更有内在的独立性价值。(一)立法程序的民主性在一定意义上,民主政治就是程序政治。民主的真正价值不是消灭差异,而是基于差异,通过自由、平等和公开的利益表达、冲突和交涉,整合成妥协或者调和意义上的多数意志。同理,作为民主政治体现和运行载体的代
3、议机关,其在立法过程中所依循的程序首先是承认并尊重利益的千差万别而不是予以扼杀,然后确保不同的利益得以平等且真实的表达,有效且充分的博弈,进而在可接受的妥协和平衡基点上形成与多数强权或者多数暴政迥然不同的多数意志“,以便使各种利益中大部分或我们文化中最重要的利益得到满足,而使其他的利益最少的牺牲。”③民主政制的精髓在立法程序上的体现就是要保证每位代表或者议员不因其身份、财产、文化、地位,甚至情感的“毫厘”差异而能平等、真实、充分和有效①在我国,除全国人大及其常委会行使基本法律和其他法律的制定权之外,国务院、省级和较大的市级人大会及其常委会、自治区、自治州和
4、自治县的人大、国务院各部、委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构、省级和较大的市级人民政府分别行使行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章和地方政府规章制定权。籍此,各有权立法的主体在其立法活动中皆须依循相应的程序规则。然而,本文仅在中央和有关地方国家权力机关的分析框架内展开有关立法程序的完善研究。②2000年通过的《立法法》开启了我国立法程序完善化的法定进程。此后,省级和较大的市级人大常委会所制定的64部制定地方性法规条例(至2001年12月)使得我国立法程序的规范化和制度化呈现出立体的、全方位的态势。其中有些省份的制定地方性法规
5、条例作出了较之《立法法》更利于保障不同利益主张表达、冲突、协调、认同和整合,实现多数和少数兼顾以及议决民主、科学和有效的程序性规定。如《上海市制定地方性法规条例》第28条规定了搁置审议制,即常委会会议第一次审议地方性法规案时,专门委员会或者常委会组成人员五人以上认为制定该法规的必要性、可行性等方面存在重大问题,可以提出搁置审议的动议,由主任会议提请常委会全体会议审议后表决《;福建省人大及其常委会立法条例》第27条规定了先行表决制,即对列入常委会会议议程的法规案,常委会组成人员对其中的个别条款意见分歧较大的,经主任会议决定,可以对个别条款先行表决《;北京市制
6、定地方性法规条例》第34条和第35条规定了立法修正案制度,即常委会组成人员五人以上联名,可以在法规草案表决稿交付表决前,书面提出对法规草案表决稿的修正案,由主任会议决定是否提请常委会会议审议以及表决法规草案表决稿及其修正案时,有修正案的,先表决修正案。③[美]庞德《:法律与法律哲学文选》第二卷,第27页。57中国法学2003年第5期地代表其所代表的利益群体。立法程序的首要价值就在于此。立法程序的民主性首先取决于社会客体的有限性。在利益资源有限的条件下,主体需求的“供不应求”必然引发利益矛盾和冲突。因此,社会资源的匮乏使得人类必须通过一定的方式求同存异、彼此
7、节制,而民主正是人们寻求与其需求的自然资源、社会制度和文化理念等供给条件约束相协调的利益安排之“机制”。立法程序的民主性还取决于人类主体的有限理性。人的理性是有限的,人们的生活、经历和学习能力的差异使得完全理性既不现实,也无可能。人们因其“有限理性”的先天缺陷而不得不通过一定的方式相互沟通,取长补短,而民主正是人类寻求集体智慧的“捷径”,也是避免立法决策中可能存在的偏颇与失误的“必由之路”。立法程序的民主性所应当创造的制度氛围是尊重少数基础上的多数议决。它依次体现为:平等表达、容忍差异;充分博弈、有效集中;保留少数意见、执行多数决定。为此,立法程序的设定尤
8、其要重视切实保障少数人的言论权、动议权、对多数意见的正当挑战权以及
