集体土地产权制度亟待创新

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1、集体土地产权制度亟待创新一、问题的提出　　自1979年实行家庭联产承包责任制经济政策后的20多年时间内，中国农村及农村经济发生了翻天覆地的变化，沧海变桑田。不仅以世界上7%的耕地，养活了全世界22%的人口，解决了长期以来困绕中国经济发展的基础性问题―粮食问题，广大农民过上了温饱富足的生活，而且由于农业的稳步发展，刺激了整个国民经济的发展，综合国力显著提高，中国正从贫穷落后走向现代文明。然而，随着社会主义市场经济体制逐步完善，特别是近几年来经济的快速发展，中国农业又遇到了新的问题和矛盾。一是农产品买方市场已经形成，

2、由于农业产业长期以来受计划经济体制的影响，结构不合理，产品相对单一，形成了卖粮难、农民增产不增收的格局；二是农业发展由受资源约束转为受资源和市场双重约束，在生产成本居高不下及生产技术难以突破的情形下，农业增效、农民增收难的问题将愈显突出。三是在实施工业化、城市化的过程中，农民赖以生存的土地被大量征用，侵占农民土地权利的现象屡见不鲜。对于受教育程度低、再就业能力差的弱势群体―19农民而言，若仅靠低廉的土地补偿费用维系生活，将十分艰难。随着失地农民队伍越来越庞大，社会不稳定的隐患也将逐渐增强；四是实行家庭联产承包责任

3、制后，单个家庭拥有的土地数量很少，无法形成规模效益，再加之生产技术相对落后，农民抵御经济全球化后的市场竞争和自然灾害的风险能力较弱，土地产出难以满足人们生活水平日益提高的要求，相反，极有可能产生两极分化。中国是农业大国，农业人口比重达70%之多，如果农业、农民及农村问题不能得到有效解决，必将阻碍中国现代化的进程。　　党中央、国务院对“三农”问题十分关注，并将之列入政府重要议事日程。近一段时间以来，国家相继出台了若干法律、法规和政策，如颁布实施《土地承包法》，清理和调整农村税费政策，加快农业结构战略性调整，实行农业

4、一二三产业联动，全面推进农业产业化经营等等，这些法律和政策措施实质上都是围绕“稳定土地承包权，搞活土地使用权，放开承包经营权”的指导思想而展开的，其出发点和归宿就是减轻农民负担、增加农民收入。所有这些措施毫无疑问都将会对问题的有效解决起到积极作用。但要使上述各项措施真正落到实处，改革和调整现行集体土地产权制度是重要的前提和基础。这是因为：其一，土地是农民拥有的最主要的生产资料，实现土地资源资产化，有利于提高土地利用价值和经济价值；其二，在推进工业化、城市化的进程中，大量的农民将会离“土”甚至离“乡”19，在这种时

5、代背景下，妥善处理好农民原有土地产权利益，是确保实现农民稳步向城镇转移的重要条件；其三，明晰土地产权，促进土地产权合理流动，是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求。市场经济最本质的特征，就是以市场机制方式配置资源，实现生产要素依法自由流动。为此，国土资源部连续三年召开集体土地产权制度创新座谈会，提出了改革的基本思路和方向，并在部分省、市部署集体土地使用制度改革试点。我省作为改革试点省份之一，于2002年11月以省政府名义召开了试点工作座谈会，确定昆山、海门作为试验区先行试点，以探索不同地区改革集体土地使用制度

6、的模式和途径。试点工作在省委、省政府的重视下，经过1年多时间的具体实践，已经取得了初步成效。实践同时证明，改革集体土地使用制度业已迫在眉睫。　　二、我国现代集体土地产权制度的历史演变　　我国集体土地产权制度是通过土地改革和农业合作化运动而逐步建立起来的，有其特定的形成过程和特点。新中国成立至改革开放前，我国集体土地产权制度的演变经历了五个阶段：　　1．“耕者有其田”集体土地产权制度的建立：1949―1953年　　解放前的旧中国农村实行的是封建土地私有制，占农村人口不到10%的封建地主和富农占有农村土地的70-80

7、%，而占农村人口90%以上的贫农和中农却只有20-30%的土地。拥有土地的地主和富农只有极少数是直接雇工经营，绝大多数是把土地分割成小块，租佃给无地或少地的农民耕种，并收取封建地租。因而在这种情况下，土地的使用权与所有权基本上是分离的。中华人民共和国成立以后，1950年6月颁布了《中华人民共和国土地改革法》，党和政府领导全国农民进行了彻底的土地改革。通过土地改革运动，没收和征收了封建地主和富农的所有土地，实现了以“耕者有其田”为特征的农民土地私有制，使得农民能够自己耕种自己的土地，土地的使用权和所有权统一为一体。

8、通过土地改革，农村经济得到了迅速发展。　　2．土地合作化：1953―1957年19　　土地改革完成以后，由于农民小土地私有制所具有的不稳定性和它的脆弱性，不可避免地要重新出现新的两极分化。为了避免这一问题，从1952年起，全国开展了农业生产合作化运动，经过四年左右的时间，农民土地私有制逐步转变成为劳动群众集体所有制。它是分三个阶段进行实施的：第一阶段，组织农民成立农业生产