国内国外老龄津贴制度及我国高龄津贴制度改革

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1、国内国外老龄津贴制度及我国高龄津贴制度改革　　研究表明，年龄与贫困之间呈U形关系，即儿童和老年人的贫困发生率最高，进入老年后，随着年龄增长，贫困发生率进一步升高。　　［1］杨立雄（2011）采用农村贫困线和1天1美元两个标准，测得我国农村老年绝对贫困人口规模在1400万人以上，采用城镇最低生活保障标准和1天2美元两个标准，测得城镇老年绝对贫困人口在300万人以上。而在相对贫困方面，于学军（2003）认为中国大约有1/3的60岁以上老年人处于相对贫困状态；李若建（2000）、乔晓春（2005）估计中国大多数省份的老人相对贫困的比例都超过了35%。无论城市贫困还是农村贫困问题都与社会保障

2、制度不完善和功能不健全有很大关系。　　［2］现有养老保障存在的制度缺失和城乡二元化、碎片化等问题，造成养老保障覆盖率低，待遇水平低，普遍难以满足老年人的基本生活需要。　　［3］基于此，本文试图借鉴众多国家已实施的老龄津贴制度，改革和完善我国现有的高龄津贴制度，以减少老年贫困，实现老有所养的目标。　　　　一、高龄津贴制度的实施现状与评价　　（一）实施现状　　我国高龄补贴政策在20世纪80年代开始实行，部分地区针对百岁老人发放高龄老年补贴，后逐步扩展至80岁以上老人。　　［4］为了解决高龄老人的基本生活问题，2008年民政部在全国民政工作会议上提出有条件的地区可建立困难老人、高龄老人津贴

3、制度，并于2009年发布《关于转发宁夏建立高龄老人津贴制度有关政策的通知》，要求各地在借鉴宁夏经验的基础上结合当地实际情况建立高龄津贴制度。　　2009年底，全国31个省区都建立了范围和程度不同的高龄津贴制度，到2011年底，享受高龄津贴的人数达900万人，占80岁以上老人的41.38%，比2010年增长56.14%。　　从主体资格来看，享受高龄津贴待遇主要有三种限制：户籍限制、家庭收入限制、最低年龄限制。在户籍限制上，大部分地区都要求高龄津贴申请者为当地户籍。大多数地区没有收入限制，少部分则选择三无人员、低保人员或者其他对象，如宁夏回族自治区针对80岁以上的农村老年人和城市低收入家

4、庭中无固定收入的老年人，浙江省绍兴市针对无社会养老保险的老年居民，贵州省贵阳市针对身体失能、生活不能自理的特困老年人，新疆维吾尔族自治区针对城市低保对象、原国有企业五七工①等。在最低年龄限制上，各地的差异较大，据《民政部关于建立高龄津（补）贴制度先行地区的通报》（民函［2010］111号），截至2010年底，在已建立高龄津贴制度的296个市（或县）中，大部分地区以80岁为最低标准年龄，占总数的90.87%，仅有17个市（或县）向80岁以下老年人提供高龄津贴。　　从待遇水平来看，各省市往往根据当地实际状况，按月或者年向符合条件的老年人提供一定数额的补贴。最低月津贴标准为10元，最高为1

5、000元，两者相差300倍。在广东省内就出现了国内的最高标准和最低标准，如佛山市和揭阳市。可见，高龄津贴标准地区差异较大。同时，不同年龄领取的高龄津贴标准有所差异，总体而言，年龄越大，津贴标准越高。例如，80岁以下老年人的津贴普遍在50~300元/月之间，90岁以上高龄老人的津贴标准普遍在500元/月以上。　　从统筹层次上看，当前高龄津贴制度主要为省级统筹和地市级统筹。据民政部统计，2010年底，在省级层面建立80岁以上高龄津贴制度的有北京等7个省、市、自治区，省级层面尚未建立、但在地市级层面建立的有山西省长治市等21个市（区、州、县）。　　（二）简要评价　　高龄津贴制度从2009年

6、实施以来，呈现以下三个亮点：第一，以省（市）为单位，制定了与当地经济发展水平相适应的高龄津贴补贴标准；第二，覆盖面逐步扩大，覆盖地区从宁夏扩展至全国，覆盖对象从80岁以上老人逐步扩展至60岁以上老人；第三，坚持以人为本的原则，大多省市采取普惠型高龄津贴制度，给符合条件的老人按月或年发放高龄津贴。然而，由于起步较晚、规范性不足等原因，高龄津贴制度还存在不少问题。本文主要从制度的统一性、保障对象和保障水平等方面对其进行评价。首先是制度的统一性。由于没有国家层面的政策，各地区在实施过程中遍地开花，全国各地高龄津贴制度缺乏统一性。例如，对于高龄津贴各地叫法不一，有营养补贴、省会保健补贴、长寿

7、补贴等说法。在资格条件、年龄范围、补贴标准等方面各地区也是千差万别。此外，在财政保障机制、管理等方面，实行过程中也存在很大的差异。　　其次是保障对象。我国高龄津贴制度遵循普惠性原则，即只要满足一定的年龄条件，都可以获得相应的高龄津贴，但在实际实施过程中又出现普惠性不足的问题，如大部分地区最低年龄限制太高，将80岁及以上作为最低年龄资格的地区占90.87%；部分地区只向三无老人、低保老人或五保户老人等贫困老人或五七工等特殊老人提供高龄津贴。　　最后是保障水平