实权元首的元首权与行政权.doc

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1、实权元首的元首权与行政权关键词:国家元首/元首权/行政权/实权/虚权内容提要:在将国家元首分为虚权和实权的基础上，还可将实权元首再分为单一身份元首和双重身份元首。元首“权”具有统治行为的性质，有国家权力，也有国家权利；国家是国家权利的所有者，元首是国家权利的使用者；元首的国家权利不等于元首权利。实权元首的职权又可分为元首权和行政权，其元首权通常有对外性、程序性、虚权性，其行政权通常有对内性、实体性、实权性。在这些权力链中，不论其实权属于议会，还是国会和总统共有，或由议会授权总统，但其程序性虚权都属于国家元首。

2、即使某些权力的实权和虚权都属于总统，但其实权仍然是总统的行政权，虚权才是总统的元首权。国家元首制度是宪法研究的重要领域，国家元首的权力又是元首制度的核心内容。由于部分国家实行国家元首与政府首脑合一的制度，因此其总统同时兼有元首权与行政权。也许有学者认为这样去细究总统制下的元首权和首脑权的区别是多余的，没有什么实际意义。但笔者认为，对于研究美国总统制的美国学者来说，这或许是多此一举，而对于研究美国总统制的中国学者、或者研究中国元首制度的中国学者来说，这可能是有意义的。在改进和完善我国元首制度的过程中，如何调整国

3、家主席和总理之间的关系，借鉴他国的经验——不仅借鉴与我国类似的总统和总理分离的体制，而且充分认识与我国不同的总统和总理合一的体制，或许对我们拓展眼界、开阔思路是有帮助的。一、实权元首“实”在哪里？宪法学界对国家元首做了虚权元首和实权元首的分类，这种划分已经得到公认，本文的分析也是以此为基础而做的进一步探究。（一）虚权元首和实权元首之分虚权元首主要表现为元首只拥有一些礼仪和程序上的权力，如在议会通过法律后做程序性的公布（只能公布不能审查和否决）；在议会或政府作出实质性决定后在形式上签发有关命令（如签发战争动员令

4、）；在国家的外交活动中履行某些礼节性的职责（如接受国书），等等。虚权元首多见于议会内阁制国家，如英国、日本等。在这种体制下，国家元首只能行使其元首权力，国家最高行政权由政府首脑（首相或总理）行使。实权元首一般是指元首的权力不仅拥有礼仪和程序上的权力，而且对这些权力的实体内容有决定权。如对议会通过的法律不仅有权做程序性的公布，还有一定的否决权；[1]对一些重大问题直接拥有或受托拥有决定权；在外交活动中其职责不仅有礼节性的，也有实质性的，如进行谈判，签定条约等。实权元首一般多见于总统制国家，如美国、俄罗斯等。以上

5、是学界对国家元首的虚权和实权所做的大致划分，笔者认为对这一划分还可做更细致的考察，如实权元首又可分为单一身份元首和双重身份元首，实权元首的职权又可分为作为国家元首的职权和作为政府首脑的职权，等等。（二）国家元首的元首权和政府首脑的行政权之分14笔者认为，传统意义上的虚权元首（如英国）和实权元首（如美国）的最大区别在于，国家元首权和最高行政权是否分离，虚权元首是分离的，实权元首是合一的。虚权元首仅仅是元首，只能行使元首权而不能行使政府首脑的行政权，虚权元首的“虚”主要表现在其没有最高行政权。但实权元首目前并不限

6、于传统意义上的美国式的总统制，而是又可以分为单一身份元首和双重身份元首。单一身份元首是总理和总统分别由两个人来担任（如俄罗斯总统），元首仅仅是元首，不是政府首脑，[2]但总统仍然是实权的，元首是“真”实权。这和虚权元首有某种相似之处，如都是国家元首与政府首脑相分离，区别在于前者的实权在元首手里，后者的实权在首相手里。[3]但是，当实权在元首手里时，总理并不是虚的，而是作为总统的执行机构存在；当实权在首相手里时（如英国），元首则是虚权的。双重身份元首是政府首脑与国家元首合二而一（如美国总统），此时总统有两个身份

7、，一为国家元首，一为政府首脑，而不仅仅只是国家元首。因此他有时是作为国家元首的总统在行使职责，有时是作为政府首脑的总统在行使权力，总统身份和总统职权都具有双重性质。但笔者认为，国家元首与政府首脑虽然合二而一，这种合一却只是权力主体的合一，而不是权力属性的合一。在权力属性上，国家元首权和最高行政权仍然是两种性质不同的权力，国家元首权不等于最高行政权，不能将所有总统权都视为元首权。这种实权元首的“实”其实不是作为元首有实权，而是作为政府首脑有实权，但由于“合二而一”，元首似乎也“实权”了，其实元首是“假”实权，元

8、首仍然是虚的。二、元首权之属性国家元首的元首“权”之属性应是元首制度中的一个基本问题，但却少有学者问津，笔者在此愿做一些初步探讨。（一）元首权具有统治行为的性质这种统治行为主要指国家行为，具有整体性，包括政治行为，但不限于政治行为。如国家元首接见外国大使是国家行为，但不一定是政治行为，有时候是（如通过接见表明某种特殊的政治含义），有时候不是（如只是履行外交程序），如果认为外交礼仪都具有政治意义，似乎