我国公立高校财务治理研究

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学校代码：10289分类号：F239.66我国公立高校财务治理研究杨磊江苏科技大学密级：公开学号：072040040江苏科技大学硕士学位论文我国公立高校财务治理研究研究生姓名杨磊导师姓名乔春华吴君民申请学位类别管理学硕士学位授予单位江苏科技大学学科专业会计学论文提交日期2010年4月15日研究方向财务管理论文答辩日期2010年6月17日答辩委员会主席吴君民评阅人2010年06月20日 分类号：F239.66密级：公开学号：072040040管理学硕士学位论文我国公立高校财务治理研究学生姓名杨磊指导教师乔春华教授吴君民教授江苏科技大学二O一O年六月 AThesisSubmittedinFulfillmentoftheRequirementsfortheDegreeofMasterofManagementSicenceResearchonFinancialGovernanceofthePublicUniversitiesinChinaSubmittedbyNameYangLeiSupervisedbyProfessorNameQiaoChunhuaProfessorNameWuJunminJiangsuUniversityofScienceandTechnologyJuly,2010I 论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得江苏科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。  学位论文作者签名：日期：学位论文使用授权声明 江苏科技大学有权保存本人所送交的学位论文的复印件和电子文稿，可以将学位论文的全部或部分上网公布，有权向国家有关部门或机构送交并授权其保存、上网公布本学位论文的复印件或电子文稿。本人电子文稿的内容和纸质论文的内容一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅。研究生签名：导师签名：日期：日期：I 摘要摘要随着我国由计划经济向市场经济的转变，我国公立高校财务环境发生了深刻的变化，但是高校的财务管理体制却未能与时俱进。新的理财环境下，公立高校暴露出越来越多的财务问题。在上述背景下，为规范高等学校财务行为，强化财务管理，提高办学经费使用效益，进一步推进高校内部管理体制改革，按照现代大学制度的要求完善高校财务治理体系已越来越受到政府、社会和高等学校自身的重视。根据公司财务治理理论，财务治理的核心是财权配置，一个有效的财务治理体系应该是财务决策权、财务执行权和财务监督权三权分立，相互制衡。本文试图根据这一理论并结合公立高校的实际情况构建我国公立高校财务治理体系。本文首先讨论了我国公立高校财务治理研究的背景，分析了国内外对财务治理的研究现状，并指出需要进一步研究的问题，得出了本文研究的理论意义和实践价值；然后从产权理论、公共治理理论、委托代理理论和利益相关者理论的角度，对公立高校财务治理的理论基础进行了阐述，并在此基础上对公立高校财务治理的相关概念进行了界定；随后在对我国公立高校财务治理中存在的一些问题进行成因分析的基础上提出了完善我国公立高校财务治理的相应对策，同时在借鉴国外公立高校财务治理结构有益经验的基础上尝试构建了我国公立高校治理意义下的以董事会为核心的财务治理结构模式；最后通过结合天津大学校长单平炒股案来说明治理意义下的以董事会为核心的财务治理结构如何在其中发挥作用。关键词：公立高校；财务治理；利益相关者；董事会I 摘要AbstractI摘要AsChineseeconomyhaschangedfromaplannedtoamarket,thefinancialenvironmentofChinesepublicuniversitieshasundergoneprofoundchanges,buttheuniversity’sfinancialmanagementsystemhasfailedtoadvancewiththetimes.Inthenewfinancialenvironment,publicuniversitiesincreasinglyexposedanumberoffinancialproblems.Inthecontextofhighereducationmarket,forregulatingthefinancialbehaviorofcollegesanduniversities,strengtheningfinancialmanagement,improvingtheefficientuseofschoolfunds,furtherpromotingreformoftheuniversityinternalmanagementsystem,inaccordancewiththerequirementsofthemodernuniversitysystem,perfectingthefinancialgovernancesysteminuniversitieshasbecomeincreasinglyimportanceforgovernment,societyanduniversities.Accordingtotheoryoffinancialgovernance,propertyrightsallocationisthecoreoffinancialgovernance,aneffectivefinancialgovernancesystemshouldbethefinancialdecision-makingpower,financialperformancepowerandfinancialdecision-makingpowerseparates,checksandbalances.ThispapertriestobuildChinesepublicuniversity’sfinancialgovernancestructureinaccordancewiththetheoryandtheactualsituationofChinesepublicuniversities.First,thispaperdiscussesthebackgroundofpublichighereducationfinancialgovernanceresearch,analysesthesituationoffinancialgovernancestudyathomeandabroadandpointstheproblemsthatneedfurtherstudy,afterthat,thispaperobtainsthetheoreticalandpracticalvalue;second,thispaperdescribesthetheoreticalbasisofpublicuniversityfinancialgovernancefromtheperspectiveofthepropertyrightstheory,publicgovernancetheory,agencytheoryandstakeholdertheory,andonthisbasis,therelatedconceptsaboutpublicuniversityfinancialgovernanceweredefined;later,thispaperanalysestheproblemsexitedinpublicuniversityfinancialgovernance,basedonthisanalysis,thispaperproposesthecountermeasurestoperfectChinesepubicuniversityfinancialgovernance,andatthesametimereferencingfinancialgovernancestructureofAmericanpublicuniversities,thispaperattemptstobuildthefinancialgovernancestructureofChinesepublicuniversity;last,through“Tianjinuniversitystockcase”toexplainthestructurehowtoplayarole.Keywords:publicuniversity;financialgovernance;stakeholders;boardofdirector59 目录目录摘要IAbstractII目录IContentsIII第1章绪论11.1研究的背景和意义11.1.1研究背景11.1.2研究意义31.2国内外研究现状31.2.1国外研究现状31.2.2国内研究现状51.3研究内容、研究方法和创新点111.3.1研究内容111.3.2研究方法111.3.3创新点12第2章公立高校财务治理理论分析132.1理论基础132.1.1产权理论132.1.2公共治理理论142.1.3委托代理理论162.1.4利益相关者理论182.2相关概念的界定202.2.1公立高校的内涵212.2.2治理的内涵212.2.3大学治理的内涵222.2.4大学财务治理的内涵232.2.5大学财务治理的基本要素232.3本章小结23第3章我国公立高校财务治理中存在的问题、原因及对策253.1我国公立高校财务治理中存在的问题253.1.1独立办学的法人地位难以保障253.1.2财务治理结构不完善253.1.3高校内部会计控制弱化273.1.4盲目贷款导致财务风险加大283.1.5会计信息披露不完整、不透明283.2成因分析293.2.1公立大学产权代表缺位293.2.2财务治理结构不科学3059 目录3.2.3相关立法不健全303.2.4预算软约束的存在313.2.5财务内部控制环境失效313.3我国公立高校财务治理对策323.3.1在实践中坚决落实高校的法人地位323.3.2完善我国公立高校财务治理结构333.3.3构建有效、完善的内部会计控制制度343.3.4完善我国高校银行贷款管理机制363.3.5完善公立高校会计信息披露制度383.4本章小结39第4章我国公立高校财务治理结构的模式构建404.1公立高校财务治理结构的界定404.1.1公立高校财务治理结构的界定404.1.2财务治理与财务治理结构的关系404.2国外公立高校的财务治理结构及启示414.2.1美国公立高校的财务治理结构414.2.2英国公立高校财务治理结构424.2.3澳大利亚公立高校财务治理结构434.2.4启示434.2构建我国以董事会为核心的财务治理结构模式444.2.1我国公立高校董事会发展回顾及现状444.2.2董事会进入我国公立高校治理结构的现实基础444.2.3以董事会为核心的财务治理结构模式的构建454.3高效的财务治理需建立有效的内部激励机制474.4本章小结49第5章案例分析505.1天津大学投资炒股案505.2原因分析515.3完善财务治理的建议525.4本章小结54结论与展望55参考文献56攻读硕士学位期间发表的学位论文59致谢6059 ContentsContentsAbstract(Chinese)IAbstractIIContents(Chinese)IContentsIIIChapter1Introduction41.1Researchbackgroundandsignificanceofthesubject41.1.1Researchbackground41.1.2Significance31.2Presentresearchsituationathomeandabroad31.2.1Presentresearchsituationathome31.2.2Presentresearchsituationatabroad51.3Researchcontents,methodsandinnovation111.3.1Researchcontents111.3.2Researchmethods111.3.3Researchinnovation12Chapter2Theoryofpublicuniversityfinancialgovernance132.1Theoreticalfoundation132.1.1Propertyrighttheory132.1.2Publicgovernancetheory142.1.3Principal-agentTheoretical162.1.4StakeholderTheory182.2Basicconcepts202.2.1Connotationofpublicuniversities212.2.2Connotationofgovernance212.2.3Connotationofuniversitygovernance222.2.4Connotationofuniversityfinancialgovernance232.2.5Thebasicelementsofuniversityfinancialgovernance232.3Summaryofthischapter23Chapter3Problems，reasonsandcountermeasuresofChinesepublicuniversityfinancialgovernance253.1ProblemsofChinesepublicuniversityfinancialgovernance253.1.1Difficulttoprotecttheindependentlegalstatus253.1.2Corporategovernancestructureinadequate253.1.3Weakeningoftheinternalaccountingcontrol273.1.4Blindloansledtoincreasefinancialrisk283.1.5Accountinginformationisincomplete、opaque283.2Reasonsanalysis293.2.1Theabsenceofpropertyrightsonbehalfofpublicuniversities293.2.2Governancestructureisunscientific3059 Contents3.2.3Currentrelevantlegislationisnotperfect303.2.4Thepresenceofsoftbudgetconstraint313.2.5Failureofthefinancialinternalcontrolenvironment313.3CountermeasuresofChinesepublicuniversityfinancialgovernance323.3.1Firmlyimplementthelegalstatusofuniversitiesinpractice323.3.2PerfectfinancialgovernancestructureofChinesepublicuniversity333.3.3Buildaneffective、perfectivesystemofinternalaccountingcontrol343.3.4PerfectthemanagementmechanismofBankLoans363.3.5Perfectpublicuniversityaccountinginformationdisclosuresystem383.4Summaryofthischapter39Chapter4BuildChinesepublicuniversityfinancialgovernancestructuremode404.1Theconceptofpublicuniversityfinancialgovernancestructure404.1.1Theconceptofpublicuniversityfinancialgovernancestructure404.1.2Relationshipbetweenfinancialgovernanceandfinancialgovernancestructure404.2Publicuniversityfinancialgovernancestructureatabroadandrevelation414.2.1Ameiricanpublicuniversityfinancialgovernancestructre414.2.2Englishpublicuniversityfinancialgovernancestructre424.2.3Australianpublicuniversityfinancialgovernancestructre434.2.4Revelation434.2BuildtheboardasthecoreoffinancialgovernancestructuremodeaboutChina444.2.1DevelopmentreviewandcurrentsituationofChinesepublicuniversityboard444.2.2TherealisticbasisofboardofdirectorsintoChinesepublicuniversity444.2.3Buildtheboardofdirectorsasthecoreoffinancialgovernancemodel454.3Efficientfinancialgovernanceneedtoestablisheffectiveinternalincentivemechanism474.4Summaryofthischapter49Chapter5Analyseacase505.1CaseofTianjinuniversityinveststock505.2Reasonsanalysis515.3Countermeasuresoffinancialgovernance515.4Summaryofthischapter52Conclusionandprospect53Rererences54Publishedarticles57Thanks5859 第1章绪论第1章绪论1.1研究的背景和意义1.1.1研究背景改革开放后，随着我国高等教育规模不断扩大，以及经济和社会的发展，原有的与计划经济体制相适应的高等教育体制越来越难以适应我国经济建设和社会发展的需要。为此，1985年，中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》，提出要改善和加强政府对高等学校的宏观管理，扩大高等学校办学自主权。《决定》拉开了我国高等教育体制改革的序幕。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》明确提出：改革政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制；在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。随着市场经济的确立，高校办学经费来源已从过去的单一财政拨款转化为多渠道、多方位的筹资。如学生学杂费收入、办各种学习班收入、科研管理费收入以及其他各种收入。学校与社会的接触也比过去频繁的多，而相反，高校的管理尤其是财务管理却仍然停留在计划经济时代，与高校办学经费来源多样化很不适应，缺乏有效的监管机制，使得一些高等院校主要领导在财务计划和开支上的随意性较大，新的财务环境下，高校正面临着来自各方面的财务风险，并且暴露出各种各样的财务问题。由于近几年高校的不断扩招，新校区的建设，资金需求面临着严重的考验，再加上政府资金投入严重不足，为了解决扩招后的教学硬件配套设施的资金缺口，向银行贷款成了高校解决资金缺口的最好办法。高校领导者普遍怀有学校贷款、政府“买单”思想，对没有“看准的”也大胆地举债，大胆地投资，导致决策失误。这已经给某些高校的运营带来危机，而且是高校运营过程中最大的潜在威胁。例如，2007年3月19日，吉大内网上贴出了该校财务处“关于召开征集解决学校财务困难建议座谈会的通知”。通知中详细介绍了吉大的债务状况：财务困境从2005年开始逐步显现，每年需支付银行利息高达1.5亿至1.7亿元，资金入不敷出的情况日趋严峻；承认“学校资金入不敷出的情况日趋严峻”；“迫切需要向广大师生征集具有建设性、操作性强的合理化建议”。吉大的财务危机由此成为舆论关注的焦点。因贷款陷入财务危机的高校比比皆是，而吉大只不过是其中的一个典型。59 第1章绪论由于学校自主权的扩大，同时为了解决经费不足的问题，一些学校的领导班子在未经论证的情况下开始肆无忌惮的拿着学校的资金投入市场，给学校造成了巨大的损失，例如2000年初，天津大学校长单平在未经过学校领导班子讨论的情况下擅自决定对校办企业进行股份制改造并争取上市。2000年9月至2001年8月期间，该校将1亿元资金分3批给某公司。该公司收到学校资金并购买股票后，将所购股票用于质押融资。2003年下半年，质押的股票被相关证券公司陆续强行平仓，款项被划走，公司当事人潜逃，最终给学校造成了3700多万元的损失，这无疑给我国的高校敲响了警钟。近年来，高校财务领域的腐败案件频频发生，也给学校的财务造成了不容忽视的问题：原南京财经大学副校长刘代宁在负责“仙林校区”所有工程的规划和招投标之际，利用职务之便，为江苏某建设公司在承揽工程、追加工程量、结算工程款等方面谋取利益，先后收取28人财物共计人民币161.7万元、3000元美金，另外还有超市购物券、金条、手表等财物；原同济大学常务副校长吴世明利用担任浙江大学副校长和浙江大学组建的宁波智达房地产公司法定代表人、总经理等职务之便，多次出具委托书，授权刘某代理行使智达公司法定代表人职责，使刘以智达公司名义向银行金融机构大量贷款，吴还在刘夫妇离婚过程中以转让公司利益为条件，牺牲校办产业利益，为他人谋取利益，至案发前，吴先后四次收受刘某贿赂共计人民币8万元、美元2万元。另外，教育系统从2001年到2008年共查出商业贿赂案件577件，涉案670多人，违纪金额7370万元。面对频频发生的贪污案件，有人惊呼：“腐败的瘟疫已经蔓延到了教育这块‘净土’来了。”另外，学生拖欠学费，高校领导不注重对支出的控制，高校的财务管理者缺乏风险意识导致资金使用效率不高等等一系列问题使学校的财务风险更是雪上加霜。以上提到了高校财务中目前存在的比较突出的三个问题：贷款问题、滥用职权问题、贪污腐败问题。造成高校银行贷款问题的主要原因是教育主管部门对高校贷款管理滞后，教育主管部门没有及时分析出现的问题，缺乏对高校贷款的用途、效益以及偿还本息的资金来源实行有效的监管，对高校贷款的宏观管理和过程监控明显不足；滥用职权和贪污腐败问题则根源于我国目前对高校权力的制约措施没有及时有效地跟进，大学领导集官、学、商于一身，面对的利益机会极多，受到的监管极少。表面看，高校的权力是分散的，各司其职，但分管的领导，在自己的势力范围内，往往拥有绝对的话语权和决定权，另外相关的监督部门并不能直接干预或监督到分管领导，导致分管领导权力独大，缺乏对其制衡的约束机制。这三个问题无一不说明高校财务缺乏治理，或者说缺乏一个有效的制衡体系。根据公司财务治理理论，财务治理的关键是对“财权制衡”的制度安排，根本目的在于试图通过这种制度安排，达到相关利益主体之间的权力、责任和利益的相互制衡。本文正是从财务治理的视角对我国公立高校进行研究，以期能对公立高校财务问题的解决有所帮助。59 第1章绪论1.1.2研究意义从财务治理这一全新视角对公立高校进行研究具有重要的意义，具体可归纳为如下几点：（1）目前理论界对于公立高校治理的研究主要集中在综合治理方面，而专门从财务治理的视角来对公立高校展开研究的极其稀少，财务治理是一个宏观层面上的概念，相对于财务管理来说，财务治理为财务管理指明方向，而财务管理则是在财务治理的框架下的具体运作，因此从财务治理的角度进行研究可以对我国公立高校的财务管理进行理论指导。（2）本文从产权理论、公共治理理论、委托代理理论和利益相关者理论的角度，对我国公立高校财务治理的理论基础进行了阐述，并在对我国公立高校财务治理中存在的问题进行全面系统分析的基础上给出了相应的解决对策，这对于在实践中做好公立高校财务管理工作具有一定的借鉴意义。（3）本文通过借鉴美国公立高校财务治理结构，尝试构建了我国公立高校的财务治理结构模式，这一模式下财务决策权、财务执行权和财务监督权的相互制衡可以有效防止高校腐败现象的发生。1.2国内外研究现状本课题主要以公司财务治理理论和大学治理理论为基础，同时结合高校自身的特点展开研究，现将有关的国内外研究现状综述如下：1.2.1国外研究现状西方理论界起初对公司财务与公司治理理论的研究是各自独立进行的。它们分别以1900年法国学者贝奇里耶发表的博士论文《投机理论》和1932年美国学者伯利（Berle）和米恩斯（Means）发表的经典论文《现代公司和私有产权》为标志开始对公司财务和公司治理分别进行研究，经过长时间的发展逐渐在各自的领域形成了十分丰富的成果。但随着公司财务和公司治理问题的日趋复杂，仅仅从各自学科出发，独立研究财务或治理问题已经远远不能满足学科发展和经济实践的需要了。基于此，西方理论界便产生了公司财务与公司治理的融合研究，1976年，詹森（Jensen）和梅克林（Meckling）开创了资本结构的契约理论，开始了西方理论界有关公司财务与公司治理理论融合性、开拓性研究——财务资本结构问题的研究。1988年，美国《财务杂志》第七期发表了威廉姆森(Williamson)的《公司财务与公司治理》一文，文章在比较了“交易费用经济学”分析方法与“代理理论”59 第1章绪论分析方法基础上，阐释了公司融资方式选择受交易费用因素影响，主要取决于资产的特性。此外，该文还就其他一些相关治理问题进行了初步探讨，为进一步综合研究公司财务与治理问题奠定了一定的理论基础。1991年12月，世界第一部公司治理原则文献——《公司治理的财务方面》产生，报告着重突出了公司治理中财务的重要性，注重了董事会的控制与报告职能以及审计人员的角色，尤其注重公司内部财务控制和风险管理问题，对公司财务治理理论建立与发展，影响深远。在散见于其他几篇不直接论述财务治理、但与之相关的文章中（1991年加利福尼亚大学，洛杉矶大学Liebeskind,JuliaDaphne,Ph.D.的一篇博士论文、1993年9月23日由LeweisD.Johnson教授和EdwinH.Neave教授合写的“GovernanceandCompetitiveAdvantage”、1998年匹兹堡大学Park,YoungKyu,Ph.D.的博士论文、JohnStanford,HarryWilkinson发表在2003《货币与管理》上的文章等），也都提到了财务治理，主要是对财务信息的治理，即如何整合、鉴别、呈报和披露相关的、准确的财务信息，以治理信息的失实、失真和舞弊问题。可见，在国外，对“财务治理”的理解也被限定在一个有限的范围内，它的提出缘于财务信息的失真和失控，对它的界定也必然离不开对财务信息的治理。西方理论界对公司财务和公司治理研究已经具有了融合研究的趋势，并有所发展，产生了财务治理理论的萌芽，其研究成果必将对财务治理理论发展产生重大影响。但同时，对于公司财务和公司治理两学科的交叉领域——财务治理领域的独立研究还是没有能够深入，重视不够，成果不多。据目前所掌握的资料显示，西方学者虽然意识到公司财务与治理研究具有内在关联性、依存性的方面，但并未充分展开深入研究，没有正式提出财务治理概念，没有建立起完整的财务治理理论体系。这一现状的产生应当说与西方理论研究范式有关，因为西方理论界更为注重、擅长实证研究。虽然国外理论界对公司财务与公司治理有着融合的趋势，但是直接探讨高校财务治理问题的文献却极其稀少，在高等学校治理领域的研究，将国外的研究可总结为以下几个视角：（1）制度变迁的视角：以SalipanteP.（1991）为代表，他引入制度变迁理论分析学校传统与长期适应性的关系，认为在高等学校治理过程中应当引入渐进制度变迁的思想。（2）组织理论的视角：BimbaumR.（1991）运用控制论的思想分析了学术组织的权利机构和学术评议会的机制安排。GaberielE.Kaplan（2003）认为教师治理体系与行政治理体系之间的目标和利益冲突并不明显，因而得出高等学校治理结构与绩效的关系微弱的结论。AdriannaJ.Kezar（2004）则认为对于治理结构而言，领导能力和人际关系在治理过程中显得更为重要。59 第1章绪论（3）利益相关者的视角：RobertBimbaum（2004）认为，高等学校治理是为了协调高等学校理事会体系与教师体系的平衡而设计的结构与过程。SusanWheallerJohnstan（2004）分析了教师参与管理对于有效的高等学校治理的意义。GaberielE.Kaplan（2002）认为，在高等学校治理过程中，对代理教师、学生、校友等群体的董事会的分析所涉及的范围要广的多，这些群体之间存在着复杂的正式与非正式的相互关系，通过考察各参与者的权力分配和利益分配，认为应当采取实际措施使教师意识到教学比科研更能提高专业水平和实际回报，以此提高教师的参与程度，体现全体教员的利益。根据目前掌握的资料来看，国外直接对高校财务治理研究的成果仅有一项，即《“高等学校财务管理与治理”项目成果报告》，该报告认为，扩大高等学校自主权是高等教育经费来源多样化在高等学校治理问题上的必然反映，是确保高等学校财务可持续能力的必然要求。与此同时，政府和高等学校的关系需要重新定位，以确保高等学校的可持续发展和确保高等教育满足公共利益需求的挑战。项目成果报告从国家政策和高等学校管理两方面，审视了实现财务可持续性发展的条件，探讨了市场因素对高等教育发展的作用[1]。通过对国外高等学校财务治理问题研究现状的简要总结我们可以看出：对于高等学校治理问题的研究，特别强调通过制度的设置来协调各利益方的权力和利益，其研究成果是值得借鉴的。但这些研究大多基于组织理论或社会学的角度展开讨论，从财务治理的角度展开的研究相当的缺乏，这种现象应该与国外研究范式相关，西方理论界更注重实务，因此国外对财务治理的研究尚处于萌芽阶段，仅仅认识到了财务治理的重要性，还没有对高校财务治理进行深入的研究，更没有形成一个完整的财务治理体系。1.2.2国内研究现状在国外公司财务与公司治理融合的背景下，我国从20世纪90年代开始对财务治理进行了深入的研究，由此，财务治理理论在我国开始形成。根据目前笔者掌握的资料，国内对财务治理的研究大致可以归为以下几个方面：财务治理问题的研究；财权内涵及配置的研究；财务治理概念的研究；财务治理基本要素的研究；财务治理与财务管理关系的研究；公司治理与公司财务治理关系的研究；财务治理效率的研究；财务治理体系的研究。（1）对财务治理问题的研究在研究过程中，郭复初教授较早认识到：由计划经济向市场经济转轨过程中，国有企业存在产权主体缺位、财权不完整等财务治理结构缺失问题，并展开了对财务治理结构中股东全能范围、权力实现等问题的深入研究。并于1993年59 第1章绪论提出了国家财务论的观点[2]。干胜道教授在《会计研究》1995年第六期上发表了“所有者财务：一个全新的领域”一文，该文全面阐述了所有者财务存在的客观依据、所有者财务本质等一系列相关问题。“所有者财务论”的提出和发展，阐明了所有者在公司财务中的地位，指出了公司财务治理中所有者财务与经营者财务相对独立又相互依存性，并初步探讨了公司财务治理结构中有关所有者财务权能、结构等问题，更加强调了所有者财务的治理作用，对认识、发展财务治理指导意义重大[3]。汤谷良、谢志华、王斌教授在《会计研究》1997年第五期同时发表了“经营者财务论——兼论现代企业财务分层管理架构”、“出资者财务论”、“现金流转说：财务经理的财务观点”三篇论文，系统地提出了在财务界影响广泛的“财务分层论”。“财务分层论”将企业产权机制引入到现代公司财务研究中，充分揭示、论证了公司财务层次性，提出了现代企业分层管理架构，对现代财务研究与发展指导意义重大。同时，“财务分层论”指明了公司财务治理结构应具有分层次性、相互制衡性的特点，并较为全面认识、剖析了相关财务治理问题，为构建科学合理的财务治理结构打下了良好的基础[4][5][6]。（2）财权内涵及配置问题的研究在财权内涵方面的研究，代表性的观点主要有以下几种：刘贵生[7]（1999）教授认为：财权又称理财权，通常有广义和狭义之分。广义的财权包括两个方面，一是与财产所有权相联系的财力支配权；另一个是与政治联系的财力分配权，前者属于财务范畴，后者树叶财政范畴；狭义的财权仅仅指前者，即与财产所有权相联系的财权。一般来说，狭义的财权包括收益权、投资权、筹资权、财务决策权。伍中信[8]（1999）教授认为：“财权”=“财力”+（相应的）“权力”，财力表现为一种价值，是企业的财务资金或本金，而相应的权力便是支配这一财力的所有的权能。郭复初[9]（2001）教授认为：公司财权可归结为筹资权、投资权、留用资金支配权、资产处置权、成本费用开支权、定价权和分配权等权利。李连华[10]（2002）教授认为：在公司治理体系下，财权是泛指体现在资金运动和财产上的各种权力，即相当于通常所说的财产权。他还指出公司财权实际上是由不同层次、不同全能所得一个以资金和资产的支配欲使用为核心的权力结构系统。张兆国[11]（2004）教授认为：企业财权是关于企业财务方面的一组权能，根据企业各项财权之间的内在关系，可以将财权分为两大类：一是财务收益权；二是财务控制权，即对企业财务施加影响和监控的权力。在财权配置问题的研究方面，代表性的有：1994年，汤谷良教授在《会计研究》第8期发表了“现代企业的产权思考”59 第1章绪论一文，开创性地将产权经济学引入到财务领域，提出了财务研究的视角不但要从“价值”角度研究，而且还要从“权利”角度研究，并对财权问题进行了初步研究和探索。此后在“财务分层理论”初步形成后，进一步提出和深入研究了财权在所有者、经营者、财务经理等层次分配的问题，为公司财务治理中的财权配置问题提供了初步的研究框架。1998年，伍中信教授在《财政研究》第2期发表了“财权流：财务本质理论的恰当表述”一文，初步提出了“财权流理论”，并在专著《现代财务经济导论》中，对财权性质、内涵、特点及财权配置等问题进行了全面深入研究，提出了“财权流”概念，并将其作为财务本质一般表述——“本金投入与收益活动”在新的历史条件下，体现现代财务本质特点的特殊表述。同时，进一步阐明了财权作为现代财务区别于传统财务的根本标志，以及其在企业财务中处于核心地位，从而将财权配置等相关问题研究提高到了另一个理论高度。相应地，也为财务治理核心——财权配置问题的研究提供了坚实的理论基础。（3）对财务治理概念的研究伍中信[12]（2001）认为，“公司财务治理，应该是一种企业财权的安排机制，通过这种财权安排机制来实现企业内部财务激励与约束机制”，是“以产权中的核心部分财权为基本纽带，逐步确立出资人、董事会、经理人和公司财务人员在财权流动和分割中所处的地位和作用，并体现各主体在财权上相互约束、相互制衡的关系”。杨淑娥[13]（2002）指出，所谓公司财务治理，是指通过财权在利益相关者之间的不同配置，从而调整利益相关者在财务体制中的地位，提高公司治理效率的一系列动态制度安排。林钟高[14]（2003）则认为，财务治理是一组联系各利益相关主体的正式和非正式的制度安排和结构关系网络，其根本目的在于通过这种制度安排达到利益相关主体之间权利、责任和利益的均衡，实现效率和公平的合理统一。饶晓秋[15]（2003）认为，“财务治理的实质是一种财务权限的划分，从而形成相互制衡关系的财务管理体制。”衣龙新[16]博士（2003）认为：“由‘治理’本意出发，对财务治理的理解，不应单纯将其视为一种管理方式，即财务治理结构、制度安排，而且应将其视为一种管理活动，即财务治理行为规范。在此基础上，对财务治理定义的概括总结才是完整的、具体的。他认为，财务治理就是基于财务资本结构等制度安排，对企业财权进行合理配置，在强调以股东为中心的利益相关者共同治理的前提下，形成有效的财务激励约束机制，实现公司财务决策科学化等一系列制度、机制、行为的安排、设计和规范。（4）对财务治理基本要素的研究59 第1章绪论财务治理基本要素包括财务治理主体、财务治理客体、财务治理目标三个方面。张敦力[17]博士认为，财务治理的主体，即谁参加财务治理。现代治理结构理论认为企业治理的主体就是“利益相关者”，财务治理处于公司治理的核心地位，其主体是代表企业利益相关者、具有财务专业知识人员所组成的集团，如股东等出资者的财务总监、代表经营者的财务经理及财务人员、债权人或其委托的专业人员、职工代表等。衣龙新[18]博士认为，财务治理主体是有能力、有资格、有意愿参与公司财务活动，并在公司治理中占有一定地位的内部权力机构、个人与法人。主要包括股东会、董事会、监事会、经理层和债权人。在规范的治理结构中，政府等公司外部利益相关者，对公司财务的直接影响并不大，其主体资格很难得到体现，并且公司员工乃至财务人员直接参与财务活动的机会很少，即使有资格在重大治理问题方面有一定影响，也大多通过董事会、监事会、职代会等机构中的代理人行使权力。张敦力[17]博士认为，财务治理客体，也即财务治理的对象，取决于财务治理的属性。财务治理的核心在于明确出资人、董事会、经理人和企业财务人员在财权流动和分割中所处的地位和作用，而财权体现为剩余索取权和剩余控制权的对称分布，在各利益相关者之间合理分配剩余索取权和控制权已成为财务治理的现实内容。因此，如何在各利益相关者之间进行剩余索取权和控制权的合理分配是财务治理的客体，具体表现为筹资、投资、资本运营、收益及其分配等财务活动及其所形成的各种财务关系。郝晓雁[19]博士认为，财务治理客体是财务治理理论的研究对象。它是财务治理主体共同指向的对象——财务权利，简称财权。当然这部分财权不是一般意义上的财权，而是特指财务治理范畴内的财权。财权是财务治理主体为保证其自身利益而追逐的对象。对财权的配置贯穿财务治理活动的始终，财权配置的结果表现为财务治理结构，财权配置效果依赖于财务治理机制。姚晓民[20]教授认为，公司财务治理的目标是实现公司内部和外部利益相关者的对称和利益制衡。李秉祥[21]教授指出，考察财务治理的对象，不难发现财务治理的目标是协调利益相关者之间的权责利关系，合理分配剩余索取权和控制权，以促使利益相关者最大化，为顺利实现企业目标提供基础。（5）对财务治理与财务管理关系的研究申书海[22]认为，财务管理从财务的经济属性出发，以资金流作为主要逻辑线索，从数量和技术层面来深入，重点关注资金运动，研究如何通过技术手段和有效的组织实施,确保企业资金的健康、有序、持续、快速的流动和周转，属于价值管理的范畴；而公司财务治理则从财务的社会属性(产权契约关系)出发，以财权流为主要逻辑线索，研究如何通过财权在公司利益相关者以及公司内部的合理配置，形成一组联系各利益相关主体的正式和非正式的制度安排，59 第1章绪论以期达到维护投资者等利益相关者利益的根本目的，属于产权(主要是财权)管理的范畴。财务治理与财务管理在战略层次上的融合与相互影响，使得战略财务成为财务治理和财务管理的联结点和二者对接的切入点。（6）对公司治理与公司财务治理关系的研究衣龙新[23]认为财务治理是公司治理最为主要的组成部分，是公司治理的财务方面。但如果简单地将其限制在公司治理框架下，便忽视了其作为公司财务重要组成部分的客观性，忽视了其作为公司财务与公司治理两大学科之交叉学科的地位，忽视了其指导、解决复杂交错的公司财务与治理问题的突出作用。公司治理研究与应用的宏观性、原则性、模糊性，还远不能适应公司财务可操作性的现实要求。许多公司治理问题是模糊的，因此要加强其实践中的可应用性、可操作性，必须也只能从财务方面入手，将财务治理独立出来，用简洁精辟的财务语言体现公司治理理论的精髓；同时，这一独立也体现了公司治理的宏观性、包容性及其在不同治理领域的不同特色。因此，财务治理的独立发展对促进公司治理的理论研究和实践应用意义重大。（7）对公司财务治理效率的研究钟文胜，张艳[24]在“财务治理效率:决定公司治理中的核心地位”一文中指出有效的财务治理不仅仅在于构建一个合理的治理结构,更重要的是要建立起有效的运行机制，如果说财务治理权的配置主要在于解决控制权问题,相应的财务激励机制的建立则着眼于解决剩余索取权问题，实质上是利益相关者之间的利益分配和协调机制，这一机制的建立将直接影响到各治理主体行为如何与企业不同状态的结合，从而决定治理效率。（8）对财务治理体系的研究伍中信[25]教授认为，财务治理结构主要包括：如何构建一套以财权为基础的财务理论体系；如何把握以财权为基础的财务运作体系；财务治理结构与法人治理结构的相机治理；如何建立财务激励与约束机制；如何在不同财务主体间配置财权。衣龙新博士在前人的基础上综合运用现代财务理论、公司治理理论、企业理论以及产权经济学等学科知识，以本金在企业不同层面运动所形成的财务关系为研究主线，提出了财权配置的一般框架，提出财务治理应包含财务治理结构、治理机制和治理行为规范三个方面，初步构建了财务治理体系。随后郝晓雁博士又完善了财务治理理论体系，提出并阐释了“财务治理主体结构”的概念，弥补了财务治理组织结构无法包含外部财务治理主体结构的不足，并构建了包括内部财务治理结构和外部财务治理结构的财务治理结构框架，同时划分内部财务治理机制和外部财务治理机制；构建了包括内部财务治理和外部财务治理的中国上市公司财务治理体系，并详细阐述了中国上市公司财务治理体系的运行机制。综上所述，以往诸多研究者关于“财务治理”59 第1章绪论问题的研究尚处于一个初步的、不系统的阶段。以往的研究偏重财务治理的规范研究，主要集中在宏观和中观层面研究，提出财务治理的若干概念，对具体实际缺乏实际的调查与分析。另外，财务理论界至今还没有形成一个公认的、科学的财务治理理论范畴、体系，致使许多研究很难取得突破性的成果。在国内公司财务治理研究繁荣的情况下，国内一些学者开始把公司理论引入高校并对此展开了研究，虽然人数不是很多，但是也取得了一定的成果。就笔者掌握的资料来看，我国学者对高校财务治理的研究主要有以下成果：复旦大学访美考察团[26]在“为何耶鲁是耶鲁——耶鲁大学考察报告”一文中详细介绍了耶鲁大学的财务管理制度，耶鲁的财务运作体现了美国社会的三权分立思想：董事会相当于国会，校长相当于总统，教务长等人在学校和董事会之间起着联络和协调的作用，而起到监督作用的“司法机构”则主要由外部公共会计师事务所担任，这样的机构设置是财务决策、资金运作和执行监督三者相对独立，避免了钱权交易。薛光[27]在“学习借鉴美国一流大学财务管理经验一文中”谈到在美国，学校实行分权制管理，学院是学校的办学实体和管理重心，在财务上是相对独立的核算单位，在很大程度上具有办学自主权，这种分权管理模式的好处是责、权、利分明，有利于激励各方面主动地、富有创造性地开展财务预算管理活动。赵建军[28]的硕士论文以“我国高等学校财务治理问题研究”为题，从委托代理理论出发，通过对公共受托责任的形成、新公共管理理论、治理理论的论述，对我国高等学校财务治理的现状、存在的问题进行分析，并提出了加快完善我国高等学校财务治理的相关建议。陈洁[29]在其硕士论文中以“我国民办高校财务治理研究”为题，综合运用委托代理理论、利益相关者理论和治理理论等学科知识在剖析我国民办高校财务治理现状的基础上，又论述了我国民办高校财务治理结构如何在利益相关者之间进行安排，通过比较国外高校的财务治理结构，初步构建了我国民办高校财务治理的框架结构。孙颖[30]在其硕士论文中“我国高等学校财务治理研究——基于利益相关者假说的视角”在介绍对我国高等学校财务治理效率现状、存在问题进行剖析后，就完善我国高等学校财务治理提出若干政策建议。乔春华[31]教授在其专著《大学经营的财务视角》中，以大学为研究主体，从理论上、制度上、实务运作上全面研究大学经营的财务视角，通过研究，不仅对公立大学的有效经营---财务可持续发展提供理论支撑，对公立大学的有序经营---财务治理提供制度框架，而且对公立大学的有力经营---CFO提供了实务运作方式。由上可知，对高校财务治理的研究是一个崭新的课题，刚刚处于一个起步阶段，对其研究的学者还极其稀少，耶鲁大学考察团和薛光的文章仅仅论述了美国高校的财务治理模式，对我国公立高校只是建议借鉴美国这一模式来提高我国高校财务管理水平；赵建军和孙颖的论文分别从宏观和利益相关者的角度来59 第1章绪论对我国高校财务治理中存在的一些问题进行建议，而在对我国公立高校财务治理结构模式的构建上，赵建军只是给出了一个模糊的框架，孙颖则没有提及，因此这两篇文章对构建我国公立高校财务治理结构模式不具有指导意义；陈洁虽然构建了民办高校财务治理结构模式，但是却不是针对公办高校的，毕竟民办和公办大学在治理上有着本质的差异。可以看出，各学者都已经认识到了完善高校财务治理体系的重要性，但这些学者对构建我国公立高校财务治理结构模式的研究却不是很深入，本文希望在前人研究的基础上构建我国公立高校以董事会为核心的财务治理结构模式，希望能对高校的实践有所指导。1.3研究内容、研究方法和创新点1.3.1研究内容本文主要分六章对我国公立高校财务治理进行研究：第一章：绪论。本章首先介绍了选题背景和意义，然后对财务治理的国外研究现状和国内研究现状进行了综述，最后对本文的研究内容﹑研究方法和创新点进行了介绍。第二章：公立高校财务治理理论分析。本章首先介绍了公立高校财务治理的四个理论基础，包括产权理论﹑公共治理理论﹑委托代理理论和利益相关者理论，然后对公立高校财务治理的相关概念进行了界定，以为后面的研究做理论铺垫。第三章：我国公立高校财务治理中存在的问题﹑原因及对策。本章按照提出问题﹑分析问题﹑解决问题的思路，首先指出公立高校财务治理中存在的问题，然后对其进行了原因分析，最后给出了解决问题的对策。第四章：我国公立高校财务治理结构模式的构建。本章可以说是第三章对策的延续，只是由于其重要性和篇幅的缘由单独作为一章。本章首先对何为财务治理结构进行界定，然后通过对美国公立高校财务治理结构的介绍得出了几点有益的启示，最后在各理论的支撑下构建了我国公立高校财务治理结构模式。第五章：案例分析。本章主要结合天津大学炒股案暴露出的财务问题，并通过原因分析，最终来说明治理意义下的董事会如何在其中发挥作用。结论与展望：此处是本文的结尾部分，主要对全文的研究得出几点结论并展望未来可以继续值得探讨的地方。1.3.2研究方法（1）文献分析法：文献分析法主要指搜集、鉴别、整理文献59 第1章绪论，并通过对文献的研究，形成对事实科学认识的方法。本文通过对高校财务治理相关文献的收集整理，进而分类分析，通过前人的研究成果，得出一定的规律性认识，为构建我国公立高校财务治理结构服务。（2）比较分析法：通过对美国公立大学财务治理结构模式和我国目前公立高校财务治理现状的比较，分析出目前我国高校财务治理中的不足，同时对美国公立大学财务治理中有益的部分进行借鉴吸收。（3）规范研究法：本文在规范研究上侧重系统分析，理论联系实际，同时结合一些简单的案例进行分析。1.3.3创新点本文在前人研究的基础上，将产权理论、公共治理理论、委托代理理论、利益相关者理论等引入公立高校财务治理中，构建了大学治理意义下的以董事会为核心的财务治理结构模式，并对其可行性进行了论证。59 第2章公立高校财务治理理论分析第2章公立高校财务治理理论分析为了能深入研究和探讨高等学校财务治理问题，需要对作为财务治理基础的相关理论及相关概念进行介绍和阐述。与高校财务治理问题相关的理论很多，这里侧重介绍产权理论、公共治理理论、委托代理理论以及利益相关者理论。2.1理论基础2.1.1产权理论现代产权理论主要研究产权的内涵、产权制度的作用和功能、产权有效发挥作用的前提，以及如何通过界定、变更和安排新的产权结构来提高节约经济运行成本、提高资源配置效率等方面内容。产权可以分为狭义产权和广义产权，狭义产权即为财产所有权，是对物享有的排他性的财产权利，包括所有权、占有权、使用权和处置权等权利。狭义产权是交易活动的前提和基础，是基本的经济规则。广义产权是指由于财产的存在而产生的人与人、人与物之间的各种经济、社会等权利关系。产权具有四大重要特性：“排他性和不完备性”；“经济性与社会性”；“稳定性和变动性”；“可分解性和组合性”。罗纳德·科斯（RonaldCoase）关于产权有着著名的科斯定理：①在交易费用为零的情况下，不管权利如何进行初始配置，当事人之间的谈判都会导致这些财富最大化的安排；②在交易费用不为零的情况下，不同的权利配置界定会带来不同的资源配置；③因为交易费用的存在，不同的权利界定和分配，则会带来不同效益的资源配置，所以产权制度的设置是优化资源配置的基础。从以上可以看出产权制度发挥的作用是合理的配置资源，界定人们在利用稀缺资源中的权利关系。一个有效的产权制度应该能够优化资源配置，降低交易费用，并能有效的监督和约束成员的搭便车的机会主义行为或外部性行为。因此选择产权制度，作出产权安排必须遵循效率原则。59 第2章公立高校财务治理理论分析在我国，公立高校从产权关系上来说，政府代表社会全体成员对其进行投入，全体社会成员是理论上的产权主体，但是在现实操作中全体社会成员无法对公立高校实施直接管理，而是委托政府对其进行管理，因而政府作为全体社会成员的代言人就成为了实际的公立大学财产最终所有权者。据此，按照产权理论，公立高校的决策权或者是说治权应该掌握在政府手中，但由于公立大学的特殊性，公立大学治权呈现出这样一种特征：决策权和资金提供者即决策权和资金并不一定是一致的，投入资金的多寡并不能决定决策权的强弱。这是因为政府作为一个“虚拟的委托人”，把它所拥有的对公办大学的控制权委托给了某部门，该部门作为政府的代表都在不同程度上拥有对公立高校的控制权，造成了公立大学在管理权限和责任上的含糊不清，激励的对象也就无法确定，越位管理的情况经常发生，出现问题时推卸责任等等。在经济学原理中这种看似“颠倒的关系”在近代大学理念中却被认为是正常的，价值判断征服了经济力量。产权是治权的经济基础，治权是产权的政治保证。只有保证产权和治权的完整与统一，产权制度和治权制度才是有效的[32]。可是反观我国公立高校的产权和治权，既不完整又不统一，管理绩效难以提高。原因主要有以下两方面：（1）政府是公立高校的唯一出资兴建者，是公立大学财产的最终所有权者，而学校却仅拥有对高等教育资源、财产的占有权和使用权，这样在实际中学校就沦为依附于政府的一个部门，成为执行政府指令的具体教育单位，而不是一个独立的产权主体。虽然近年来政府对高校实行了一系列的体制改革，使高校实现了所有权与控制权的分离，理论上成为了独立的办学主体，但是高校法人的法律地位、治权形式仍比较模糊，出资人与高校法人之间权、责、利的边界并不十分明确。（2）学校“自治组织”在党委政府这个社会中无处不在的强大政治权威面前，几乎没有可以掌控的经济和政治资源，其独立空间非常狭小。所以，近年来针对提高高校自治和独立性的改革成效不是很大，能让人感觉到仅仅只是选举权，而选举出来的校长要么成为上级的代言人，要么就什么权力都没有，要么就什么事情都做不了，这一现象严重偏离了高校的治权特征。建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，是市场经济存在和发展的基础，是完善基本经济制度的内在要求。但是目前在我国公立高校产权制度无法改变，但又要保证所有权与治权统一的情况下，最有价值的后续改革便是尝试改进公立高校的治权结构，使其与产权制度相互匹配。从国外的经验看，高校的法人治权主体一般都是校董会，校董会具有明确治权主体、完善法人治理结构、弥补产权激励与约束功能软化的作用。因此从产权理论上可以看出，在我国公立高校财务治理结构中可以通过建立治理意义下的董事会来弥补产权与治权不统一的缺陷以及所有权虚化后所留下的治权空白。2.1.2公共治理理论20世纪90年代以来，治理（Governance）一词在西方学术界十分流行，政府改革与治理问题日益成为当代公共管理学研究的一个核心主体题。治理（Governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。治理理论的主要创始人之一罗西瑙[33][34]（J．N．Rosenau）59 第2章公立高校财务治理理论分析在其代表作《没有政府统治的治理》和《2l世纪的治理》等文章中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。联合国全球治理委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理做出了如下界定[35]：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。在长期的实践和理论研究过程中，一些学者认为公共治理理论的主要内容包括以下三个方面[36]：（1）对社会管理力量多元化格局的关注，对社会组织群体势力的重视和关切。它认为，管理社会并不只有政府一个公共权力中心，除政府外，社会上还有一些志愿性的或属于第三部门的机构，如志愿团体、非政府机构、非赢利性组织、社会企业、社区互助组织以及各种社会运动在负责维持秩序、参加政治、经济与社会事务的管理与调节。它们分别致力于种种社会和经济问题的解决，把传统上属于政府的一些责任和职能都接收过去。（2）治理理论在关注社会管理力量多元化的同时，对政府的角色给予重新定位。它并没有将政府从其概念中剔除出去，而是提出了具有重要意义的新政府理念。一方面，治理理论认为，政府在当代社会中与其它社会组织一样，发挥着重要功能，但政府不能成为全能政府，政府必须进行改革，成为“有效政府”，“政府要加强责任心，提高适应能力和自身的透明度建设”；同时，政府要在社会中保持“低姿态”，这并不是忽视和弱化政府职能，而是像奥斯本在《改革政府》一书中所指出的：“政府要在公共管理中扮演催化剂和促进者的角色”，是“掌舵”，而不是“划桨”。（3）在明确了政府的角色后，治理理论对治理的网络管理体系做出了重要阐释，认为在社会公共管理领域内，政府与其它社会组织群体势力共同构成了相互依存的治理体系。联合国计划开发署（UNDP）认为，良好的治理应该包括以下特征：（1）参与性：所有相关的人在决策中都能直接或通过中介机构发表自己的意见。（2）法制性：法律框架公平且能公正地执行，尤其是在人权法律方面。（3）透明：所有相关的人都可以知获取充分的信息以便理解和监督政府。59 第2章公立高校财务治理理论分析（4）及时反应性：制度和程序应当向所有利益相关者提供服务，任何人都不应当被边缘化或被忽视。（5）意志统一性：良好治理将调解不同利益，以便在集团最佳利益及政策和程序方面达成广泛一致。（6）平等：所有相关人都有机会提高或维持其福利。（7）效果和效率：过程和制度可以满足最佳利用资源的需要。（8）责任：政府、私人部门和民间社会组织都对公众和利益相关者负责。（9）战略敏锐性：领导人和公众对于良好治理和人类发展具有广泛的长期洞察力。治理理论主张各国政府并不完全垄断一切合法的权力，强调公共事务的管理权限和责任从传统的政府垄断中解脱出来，形成一种社会各界共同治理的局面。体现在公立高校上，就是政府在公立高校管理中不再是惟一的权力中心，而应该成为“服务型政府”，即政府由原来对高校的控制者转变为高校的组织者和服务者，即政府应该做到作为高校的行政管理者与高校举办者的角色分离，与高校办学者的角色分离。这就意味着政府应逐步从对高校事务的直接操作中解脱出来，回到其应有的角色中去。同时政府还应该成为分权型政府：一方面，政府要与大学合理分权，实行政校分开，解决“不该管”的问题，让办学自主权充分回归高校，使高校真正成为独立的法人实体。另一方面，政府要与社会合理分权，积极培育和扶持社会各种非政府组织及非赢利组织并使之参与到高校的管理中去，解决“管不好”的问题。这样，政府就不是高等教育产品的惟一提供者，社会其他部门也可以提供。与政府角色转变相对应，公立高校的角色也应由原来的政府附属物转变为独立办学的自主主体，同时政府将权力授予学校并强化公立高校的绩效责任和自我负责的态度，可以发挥其治理的积极性。治理理论对传统的政府理论提出了挑战，新的形势下政府、高校、社会应建立起合作伙伴关系，政府、高校、社会只有进行合作，才能实现共同的目标。可见，治理理论对政府改革和公立高校体制改革都有重要的理论指导意义。2.1.3委托代理理论委托代理关系起源于“专业化”的存在。当存在“专业化”时就可能出现一种关系，在这种关系中，代理人由于相对优势而代表委托人行动。现代意义的委托代理的概念最早是由罗斯提出的：“如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，则代理关系就随之产生。”Jensen和Meckling[37]认为委托代理关系是“一个人或一些人委托他人根据委托人利益从事某些活动，并相应授予代理人某些决策权的契约关系”；JosephE．Stiglitz[38]指出，委托代理关系是“委托人如何设计一个补偿系统(一个契约)来驱动另一个人为委托人的利益行动”。委托代理理论是契约理论最重要的发展之一，属于制度经济学契约理论的范畴，59 第2章公立高校财务治理理论分析它是20世纪60年代末70年代初一些经济学家深入研究企业内部信息不对称和激励问题发展起来的。主要研究的委托代理关系是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，指定、雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。授权者就是委托人，被授权者就是代理人。委托代理理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约激励代理人。委托代理理论的主要观点认为：委托代理关系是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的。其原因一方面是生产力发展使得分工进一步细化，权利的所有者由于知识、能力和精力的原因不能行使所有的权利了；另一方面专业化分工产生了一大批具有专业知识的代理人，他们有精力、有能力代理行使好被委托的权利。但在委托代理的关系当中，由于委托人与代理人的效用函数不一样，委托人追求的是自己的财富更大，而代理人追求自己的工资津贴收入、奢侈消费和闲暇时间最大化，这必然导致两者的利益冲突，在没有有效的制度安排下代理人的行为很可能最终损害委托人的利益。在我国，公立高校的产权为人民公有，但是全民财产所有者为数众多，不可能亲自去行使财产所有权，只能采取委托政府教育主管部门的方式来行使财产所有权，这样在我国公立高校的财务治理结构中就形成了最初的委托代理关系，即全民——政府教育主管部门。具体地，总结我国公立高校财务治理结构中的委托代理关系主要有三层：（1）全民委托政府主管部门形成委托代理关系（2）政府主管部门委托校长形成委托代理关系（3）校长委托财务处处长及各财务人员形成委托代理关系在我国公立大学的财务治理结构中，委托代理之间也不可避免地会出现各种问题，主要原因有[39]:（1）委托人和代理人之间追求的目标是有差异的，两者的行为动机或激励并非一致。代理人首先考虑的是自身利益，委托人的利益只能放在第二位。（2）信息不对称。委托人与代理人掌握的大学运转情况的信息和对大学第一层级代理人的品德、能力、决策背景等信息了解程度不同。这种信息不对称性，可能诱使掌握实际控制权的大学第一层级代理人产生机会主义行为。他们知道委托人所不知道的情况，知道如何躲避监督、如何应付委托人的官僚主义行为，更有甚者欺骗委托人、损害委托人的利益。委托人首先面临着选择代理人问题。实际上，在现今非公开选拔的条件下，委托人选择代理人，都是在有限的范围内凭有限的信息和对这些信息的整合判断而确定人选的。委托人往往会遇到这样的情况：真正有能力能胜任的人才并不十分看重这一职位，因为他们有更多其他的选择；能力相对较差也未必胜任的人则千方百计努力争取这一职位。由于信息的不对称，逆向选择问题在所难免。59 第2章公立高校财务治理理论分析（3）契约不完全。委托代理关系实质上是一种契约关系。委托人与代理人的契约，在社会主义国家并非都需要正式签署，大学第一层级代理人与委托人之间的关系，是建立在信任的基础上，用制度规范和意识形态约定的价值判断替代了契约文本。任命书等同于一张契约，而任命书上没有契约的条文，委托人不能依靠一个十分完善的契约来约束代理人的行为。代理人受命之后，需要随机处理契约中未曾涉及到的事务，因此权力有较大的弹性空间。契约所给予的、疏漏的或委托人所给予的随机处置权，使代理人偏离委托人的目标成为可能。另外，大学校长是大学的法人代表，但是，他不是实际的责任承担者。考虑下面这两种情况：管理层的决策是按照规则制定的，如果给大学带来利益，校长按照规定也不会得到很多的个人利益，激励机制不足，委托人（政府）就需要决定如何以最小的成本去设计一种契约或机制，促使代理人努力工作，以最大限度增加委托人的效用；校长的决策一旦给大学造成巨额损失，承担责任的是委托人（国家和主管部门）。这都是目标函数不一致产生的后果[40]。由于这些代理问题的存在，公立高校在财务治理中，其委托人必须建立一套有效的制衡机制来规范、约束并激励代理人的行为，从而减少代理人问题，降低代理成本，提高经营效率和经济利用效益，更好地满足委托人的利益。2.1.4利益相关者理论利益相关者理论是20世纪60年代左右，在美国、英国等长期奉行外部控制型公司治理模式的国家中逐步发展起来的。与传统的股东至上的企业理论主要区别在于，该理论认为任何一个公司的发展都离不开各种利益相关者的投入或参与，比如股东、政府、债权人、雇员、消费者、供应商，甚至是社区居民，企业不仅要为股东利益服务，同时也要保护其他利益相关者的利益。目前关于该理论的研究成果主要体现在利益相关者的界定、分类、公司治理、企业绩效评价、利益相关者与企业财务绩效、利益相关者利益要求及其实现方式等六个方面[41]。（1）对利益相关者内涵的界定弗里曼认为：“利益相关者是能够影响一个组织目标的实现或者能够被组织实现目标过程影响的人。”布莱尔把利益相关者定义为：“所有那些向企业贡献了专用性资产，以及作为既成结果已经处于风险投资状况的人或集团。”贾生华、陈宏辉认为：“利益相关者是指那些在企业中进行了一定的专用性投资，并承担了一定风险的个体和群体，其活动能够影响该企业目标的实现，或受到该企业实现目标过程的影响。”59 第2章公立高校财务治理理论分析（2）对利益相关者进行分类方面李心合从“合作性”和“威胁性”两个维度把利益相关者分为支持型、边缘型、不支持性和混合型四类。吴玲认为不同性质、不同技术特征和处于不同生命周期的中国企业的主要利益相关者都可分为关键利益相关者、重要利益相关者、一般利益相关者和边缘利益相关者四类，并对各类型企业的主要利益相关者进行了分类归类。（3）利益相关者公司绩效和绩效评价方面陈昆玉、于吉光根据利益相关者理论，从财务、市场、内部经营、学习与发展、社会5个维度构建了一套企业评价指标；杨金廷、张月峰、刘蕾将利益相关者理论与经理人绩效评价相结合，采用未确知测度，建了一个基于利益相关者的经理人未确知绩效评价体系。（4）在利益相关者公司治理方面肖元涛通过建模研究认为：利益相关者共同治理模式应该是以股东为主导的所有权分配治理模式，股东的分权策略应该以分权为其带来的边际收益大于零作为所有权分配的极限；敬景程对公司治理参与各方的利益均衡进行数学分析后得出结论：公司治理过程实质上是一个利益相关者多重利益均衡的博弈过程，各利益相关者之间存在着多重利益博弈关系，利益相关者的利益均衡是提高公司绩效的基本动力。（5）在利益要求及其实现方式方面陈宏辉、邓汉慧、刘利等人通过实证研究得出结论：不同的利益相关者有不同的利益要求和实现方式；每一类利益相关者都有着多种利益要求和实现方式；每一类利益相关者不同利益要求之间、不同实现方式之间存在着显著差异。（6）在理论体系和未来研究方向方面刘利在对相关文献资料进行整理和研究后，将利益相关者的理论学说体系分为契约说、产权说、资产专用性风险说等主要九类，并对这九类学说的主要观点进行了归结；同时认为利益相关者理论未来应着眼于继续深化利益相关者在界定、分类、企业利益相关者责任范围、利益相关者企业产权划分规则等九个方面的研究。利益相关者是“能够影响一个组织目标的实现或能够被组织实现目标的过程影响的人”。按照这一定义，股东、债权人、经营者、职工、政府、顾客、供应商社区和环境保护团体等都是企业利益相关者。对于具有事业单位性质的公立高校来说，在公立高校财务战略决策中同样面临各个利益相关者。伦敦政治经济学院院长霍华德•戴维斯指出[42]：“从法律上讲，利益相关者对大学有着不同却又平等的期望。你至少可以想到五种需要考虑其利益的相关团体：（1）政府；（2）教职工；（3）学生；（4）其他资助者；（5）校友。”张维迎博士认为[43]“59 第2章公立高校财务治理理论分析大学作为一个非盈利性组织，是一个典型的利益相关者组织，每个人都承担一些责任，但没有任何一部分人对自己的行为负全部责任。大学里面的利益相关者包括教授、校长、院长，包括行政人员，包括学生以及毕业了的校友，当然也包括我们这个社会本身（纳税人）。”曹光荣、黎常娟根据利益相关者利益水平的高低以及权力的大小将我国公立高校的利益相关者分为四个类型，见下图2.1[44]：利益水平低高高低权力C重要利益相关者D主要利益相关者A次要利益相关者B重要利益相关者图2.1高校利益相关者类型Fig2.1Typeofuniversitystakeholders上图中：A象限权力低、利益水平低，是次要利益相关者，主要是指学生家长及与学生关系不密切的一般社会成员；B象限权力低、利益水平高，是重要利益相关者，主要包括学生、一般职工、校友；C象限权力高、利益水平低，是重要利益相关者，主要包括行政管理部门、资金捐赠者；D象限权力高、利益水平高，是主要利益相关者，包括投资者、学校决策者、高层管理者、学校科研教学精英。公司财务治理是通过财权在利益相关者之间的不同配置，从而调整利益相关者在财务体制中的地位和作用，以提高公司治理效率的制度安排。相对应于我国公立高校而言，在筹资多元化格局形成的情势下，各利益相关者发挥着越来越重要的作用，在公立高校财务治理过程中，引入利益相关者对其的参与，并根据其利益大小及权力高低配置以相应的财权，可以有效的形成一个财务制衡体系，在一定程度上可以防止贪污腐败问题的发生，也有利于提高我国公立高校财务治理效率。2.2相关概念的界定59 第2章公立高校财务治理理论分析2.2.1公立高校的内涵根据中华人民共和国高等教育法第六十八条：本法所称高等学校是指大学、独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校。公立高校是相对于私立高校而言的，其区别主要在于投资主体和隶属关系的不同。本文所指的公立高校是由各级政府及公共组织(如国营企事业单位)开办、管辖和提供经费的高校，在我国是高等教育系统的主体。2.2.2治理的内涵据《英汉双解词典》、《韦氏新世界词典》等解释，治理“Governance”有统治、支配、管理、管理方式之意，是广泛应用于政治学、经济学领域内的一个术语。现代汉语中，据《辞海》、《现代汉语词典》等解释，“治理”有统治、管理、处理、修正之意。在上述介绍公共治理理论时，阐述了罗西瑙和联合国全球治理委员会对治理的认识，此处不再赘述。研究治理理论的另一位权威格里·斯托克(GerryStoker)对流行的各种治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止，各国学者们对作为一种理论的治理已经提出了五种主要的观点。这五种观点分别是[45]：（1）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。（2）治理意味着在为杜会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个杜会公共机构之间存在着权力依赖。（4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。（5）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。理解治理还要明确“治理”与“管理”的基本联系与区别。“治理”（Governance）与“管理”（Management）基本涵义有着一定的区别：“治理”主要涵义是指统治、支配、处理、修正之意，而“管理”的涵义较为广泛，“管理是由计划、组织、指挥、协调及控制等职能为要素组成的活动过程”。应当说，“治理”和“管理”在组织内处理事务的地位、视角是不同的，治理侧重宏观支配与协调，与公司的内在性质、整体形象及战略方向等方面有关；管理则侧重微观生产经营操作与控制，与组织具体活动处理更多的相关；同时“治理”又与“管理”紧密相连，常常共同作用于微观经济主体，统一协调、控制其活动，特别是在“两权分离”的现代公司制企业中，两者更是缺一不可，治理的每一环节都离不开管理。综上所述，在深刻领会罗西瑙和联合国全球治理委员会以及格里·斯托克对治理认识的同时，经过对治理和管理的联系与区别的辨析，本研究对治理的内涵作出如下59 第2章公立高校财务治理理论分析定义：任何一个公共组织或私人机构从自身的行为特征出发，在一定的制度关系中运用权威，解决各种冲突，协调不同利益关系，以提高资源效益为目的的一系列动态机制和活动。2.2.3大学治理的内涵对大学治理概念的提出其实是从治理理论延伸出来的，在对大学治理内涵界定前先总结下目前比较有影响力的学者对大学治理这一概念的认识。Marginson和Considine从“关系”（Relationship）的角度出发对大学治理结构作了定义，认为：“高等教育治理的范围非常广泛，包括大学内部关系的处理，大学与外部关系的处理，以及这些因素的相互关系，并联系到大学的特征或至少与大学的概念有一定关系。高等教育治理还牵涉到大学自身价值的确定、决策机制、资源配置、大学的使命和目的、权力结构和官僚科层模式、处于不同学术领域内的大学之间的关系以及处于不同政府、商业和社会环境下大学与外部的关系。”代林利认为[46]：“大学法人治理结构的实质就是大学在获得法人地位的前提下，以董事会制度为核心所形成的协调决策、执行和监督机构之间多元权力的结构方式和制度安排。大学法人治理结构的构成要素可以分为三个方面：第一是大学必须获得法人地位；第二是董事会制度的设立；第三是决策机关、执行机关和监督机构三部分之间多元权力的协调和制衡。”张维迎认为[47]：“大学的理念也好，目标也好，都不可能是自动实现的。不可能是我们这些人坐在这里叫喊着要创造知识，要教书育人，要满足社会对我们大学的需要，这样就可以实现。所以一定要通过一整套的制度安排来实现。这些制度安排就是治理结构，就是大学的治理（UniversityGovernance）。”张玲在其硕士论文中认为[48]：“大学的治理结构是现代大学制度的本质与核心。公立大学治理结构是联系公立大学内部以及外部各利害关系人的正式的和非正式关系的制度安排，以便使各利害关系人在权利、责任和利益上相互制衡，实现大学内外部效率和公平的合理统一。治理结构涉及学校纵向和横向关系，各种权力、义务与责任的界定，各种利益关系的格局。”从上可以看出，我国学者从不同的角度对大学治理的概念进行了诠释，借鉴上述定义，本研究对大学治理内涵界定如下：大学治理是对各种治理要素按一定规则的排列组合。治理要素分为外部治理（市场）、内部治理（大学）和第三方治理（政府）。大学治理结构的规范化和科学化要求将大学治理建立在协调、谈判、民主、效率、交互作用的基础上，而不是政府强制的基础上，大学治理结构要形成政府、社会、大学各自独立、相互制衡、权责明确、运转协调的关系框架。59 第2章公立高校财务治理理论分析2.2.4大学财务治理的内涵上述在第一章国内研究现状中介绍了学者们财务治理概念的五种观点，即伍中信的财权配置观、杨淑娥的利益相关者共同治理观、林钟高的财务契约制度观、饶晓秋的财务管理观、衣龙新的行为规范观。虽然各个学者从不同的角度对财务治理的概念进行阐述，但都有一个共同的特点，就是认为财务治理是一组联系各相关利益主体的正式和非正式关系的制度安排，其根本目的在于试图通过这种制度安排，以达到相关利益主体之间的权力、责任和利益的相互制衡，实现效率和公平的合理统一。由于目前还没有人对大学财务治理的概念进行界定，本文只有在借鉴学者们对公司财务治理概念界定的基础上作出如下界定：大学财务治理是这样一种制度安排，该制度安排经过财务决策权，财务执行权，财务监督权等财权在各利益相关者之间的配置，最终能使各利益相关者之间相互牵制，相互制衡，最终目的是提高该组织或机构的财务治理效率。2.2.5大学财务治理的基本要素大学财务治理的基本要素包括大学财务治理主体、大学财务治理客体、大学财务治理目标。郝晓燕博士认为财务治理主体是利益相关者，根据利益相关者理论，我们知道高校利益相关者很多，资金捐赠者、行政管理部门、学生、一般职工、校友投资者、高层管理者都是学校的利益相关者，大学财务治理的主体负责大学财权的配置，因而他们不可能都成为大学财务治理主体，只有有权力、有资格、有能力且有意愿参与财务治理的人才可能成为财务治理主体。在我国，公立高校实行“统一领导、集中管理”的财务制度，规模较大的学校实行“统一领导、分级管理”的财务管理体制。公立高校的财务制度实行校长负责制。因此大学财务治理的主体是校长领导下的有意愿并且有资格参与公立高校财务活动，并在公立高校财务治理中占有一定地位的利益相关者。财务治理客体是指财务治理的对象，财务治理的核心是财权配置，在财权配置中各利益相关者必然会因为财务利益发生冲突，因而大学财务治理的客体是各利益相关者的财务冲突。对于具有事业单位性质的高等学校而言，是一个没有利润目标的组织，是一种典型的利益相关者组织。学校的决策不是像企业一样服务于股东利益最大化，而是服务于相关利益者利益最大化。因此，高等学校的财务治理目标是充分考虑利益相关者的各种利益进而实现各利益主体之间的利益均衡，实现相关者利益最大化。2.3本章小结59 第2章公立高校财务治理理论分析本章首先介绍了我国公立高校财务治理的一些基础理论，包括产权理论、公共治理理论、委托代理理论以及利益相关者理论，随后对公立高校财务治理的一些相关概念进行了界定，以为后文的研究做理论指导。59 第3章我国公立高校财务治理中存在的问题、原因及对策第3章我国公立高校财务治理中存在的问题、原因及对策3.1我国公立高校财务治理中存在的问题3.1.1独立办学的法人地位难以保障我国明确提出高等学校法人化管理的时间可以追溯到20世纪90年代，早在1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中就明确规定：“改革政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的体制；在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高校的权利和义务，使高校真正成为面向社会办学的法人实体。”并于1995年写入《中华人民共和国高等教育法》，该法第31条明确规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或登记注册之日起取得法人资格。”此后，1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”第四章第三十八条规定：“高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。”为推动高校法人化管理，近年来政府教育主管部门出台了一系列扩大高校办学自主权、调整教育结构和改革内部管理体制的具体办法和措施，这在一定程度上扩大了高校的办学自主权。但是，从我国高等学校改革的实践来看，目前的改革与高等学校真正实现独立办学的法人实体地位的要求相差还很远。潘懋元教授等指出[49]，目前，各种有形或无形的限制在制约着高等学校作为独立法人作用的发挥，高等学校的独立法人资格并没有在实践中得以充分的体现和运用。因此，我国高校依法独立办学的法人地位还没有完全建立起来，作为政府附属机构的地位没有得到根本性的改变。3.1.2财务治理结构不完善我国公立高校的治理结构目前实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。根据《高等教育法》的规定，党委会的领导职责主要是：“执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。”《高等教育法》第41条明确规定：“59 第3章我国公立高校财务治理中存在的问题、原因及对策高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作。”还具体规定了校长职权：（1）拟订发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施；（2）组织教学活动、科学研究和思想品德教育；（3）拟订内部组织机构设置方案，推荐副校长人选，任免内部组织机构的负责人；（4）任免教师以及其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分；（5）拟订和执行年度经费预算方案，保护和管理校产，维护学校的合法权益；（6）章程规定的其他职权。高等学校的校长主持校长办公会议或者校务会议，处理前款规定的有关事项。校长由上级党委或教育行政主管部门任命，在党委领导下全面负责学校各项行政工作。《高等教育法》第43条规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”从以上规定可以看出：党委是高校的领导机构，校长及其主持的校务会议是高校的执行机构，教职工代表大会是高校的监督机构，另外我国高校的监督机构还包括校务委员会以及学术委员会，校务委员会的职能是帮助校长进行行政事务的决策，同时也在行政事务方面对其制衡；学术委员会的职能是对学术问题进行评审并做出决定，并对校长在学术事务方面进行制衡。我国目前公立高校治理结构可用图3.1表示[48]：教育部及各级政府校党委校长校务委员会校教代会校学术委员会校学生会院党委院长校级行政部门系主任学生图3.1我国公立高校治理结构Fig3.1GovernancestructureofChinesepublicuniversities59 第3章我国公立高校财务治理中存在的问题、原因及对策在这一治理结构下，财务决策权集中于学校党委常委会，财务执行权集中于学校校务委员会，财务监督权集中于各层级单位的纪委、检察、审计部门。这一财务治理结构存在的主要问题有：（1）学校的财务管理工作主要有分管副校长或总会计师负责，重大财务事项由党委会或校务委员会研究确定，这些机构的成员主要是政府任命的学校管理者，而缺少学生及家长、银行机构、校友、教职员工、捐赠者等其他利益相关者的代表，因此他们做出的决策往往不会关注其他利益相关者的利益，甚至对他们的利益造成损害。（2）党委与校长的责权不明确，在我国实行党委领导下的校长负责制是党对高校领导这一政治原则的充分体现，但我国高校在具体实践中却存在党政不分，校长书记一人兼任等诸多问题，一些学者甚至认为党委领导下的校长负责制“使校长只有法人代表之名而无其实”；“因责权分离，校长难以真正负责”。（3）监督机构监管不力，高校的财务监督机构往往作为学校的下属部门，缺乏应有的独立性，无法起到相应的监督约束作用。3.1.3高校内部会计控制弱化目前高校内部会计控制制度缺乏科学和连贯性，难以发挥应有的功效，一些单位重财轻物，自我约束机制尚未建立，内部会计控制的网络不健全；会计监督作用没有充分发挥，财务控制存在漏洞；会计信息失真，财务秩序混乱；私设小金库，坐收坐支现金情况严重。近年来，高校经济活动的范围已不断深入发展，在资金的对外投资、新生招收、物资采购、基建项目发包等领域相继发生这样或那样的问题甚至案件。如有的学校在资金对外投资中，为片面追求资金的高收益，出现了资金投向不合理、投资期满难收回、投资效益不好等情况，给学校造成了损失；有的学校在新生入学招收中，利用工作之便，收受钱财和礼金，给学校造成不良影响；有的学校在基建项目发包中利用职务之便，索要或收受钱财，产生经济案件等等。因内部会计控制弱化而引发的经济案件比比皆是，原武汉大学常务副校长陈昭方和原校党委常务副书记龙小乐因涉嫌受贿罪，先后于2008年9月13日和9月26日被湖北省人民检察院批捕，原因就在于他们利用自己主管武大的财务、后勤的权力之便，在基建工程承包项目上以权谋私，先后收受各供应商贿赂达100多万元。另外影响力比较大的还有湖北省纪委通报的近3年10名高校贪官：原武汉大学资产部部长﹑采购中心主任成金华，在负责该校设备采购及工程发包工作中，为他人谋取利益，先后多次收受12家供应商贿赂计40多万元；原武汉大学网络教育学院院长，在负责学校网络建设工作期间，先后收受网络工程承建单位﹑网络设备供应商提供的贿赂款30余万元；原中南财经政法大学资产管理处处长马振杰，利用负责学校大宗设备采购﹑59 第3章我国公立高校财务治理中存在的问题、原因及对策招投标工作及项目验收等职务便利，在一年间先后11次收受他人财物共计人民币22万多元；原华中科技大学同济医学院附属协和医院副院长，利用分管医院后勤﹑基建等工作的职务之便，几年间先后收受业务往来单位及个人贿赂人民币22万多元…这些被查出的贪官大都被判3年以上有期徒刑，并处以没收个人财产。以上产生这些问题的环节主要出现在经济活动较为频繁，内部控制较为薄弱的环节。因此加强内部财务控制，完善内控制度，是保护学校财产、保护干部急需进行的工作。3.1.4盲目贷款导致财务风险加大1999年我国高等院校进入了高速发展时期，“扩招”成为这一时期中国高等教育的典型特征。高等教育规模在迅速扩大的同时,高等教育经费投入却相对滞后，财政供给相对不足，教育经费拨款增长与在校生规模增长不同步，经费投入跟不上规模发展速度,生均拨款严重不足，从而造成办学条件紧张。据对某些省的高校1999-2003年在校生人数和教育经费拨款的统计，学校在校生规模以较快的速度增长，而生均教育经费拨款则呈现负增长趋势，教育经费拨款增长幅度严重滞后于在校生规模增长幅度，从而造成教育经费拨款的相对下降，加剧了资金供求矛盾。为解决此矛盾，向银行贷款便成了解决资金不足的最好办法。在贷款过程中，一些高校不结合自己的实际情况，盲目地通过借用金融机构的力量来发展教育事业使自己陷入了还贷危机的泥潭，给高校的正常运作带来了困难。2005年中国社会科学院发布的《2006年：中国社会形势分析与预测》的社会蓝皮书显示，目前中国普通高校向银行贷款大致为1500亿元至2000亿元，有的高校贷款己高达10亿至20亿元[50]。另据吉林大学内网透漏，由于各校区的合并，吉林大学对银行的贷款更是高达30亿元，30亿的贷款本金再加之每年1亿的利息压得吉林大学只好通过自我曝光的方式来引起社会各界的关注。此外，审计署在对中央直属的18所高校2003年度的财务收支审计中发现：至2003年末，北大、清华等18所高校债务总额为72.75亿元，比2002年末增长45%。与获得的国家教育经费较多且有保障的教育部直属，省属高校是高校贷款的主力军，比如陕西省28所省属高校在银行的贷款和借款累计余额，2002年末为17.05亿元，2003年为30.16亿元，2004年为42.47亿元，平均每年新增贷款12.71亿元，递增57.83%；山东省内高校在2005年9月底的银行贷款累计为103亿元。这种高昂的贷款规模已经远远超过了学校的经济承受能力，贷款规模过大，资产负债率过高，使得财务风险加大，据悉一些学校仅每年应付的贷款利息就达到1.5亿元左右，学校财务运转十分困难。3.1.5会计信息披露不完整、不透明59 第3章我国公立高校财务治理中存在的问题、原因及对策随着高等教育体制改革的深入，我国公立高校已逐步形成了面向社会自主办学的法人实体，投资主体多元化的格局逐渐形成，政府及主管部门、学生及家长、银行及债权人、社会捐赠者等越来越多的利益相关者需要掌握和了解高校财务会计信息，如财政部门希望通过高校披露的会计信息了解财政拨款的管理和使用情况；税务部门希望通过高校披露的相关信息，检查高校是否认真贯彻执行了国家的税务法规和税务制度；银行、金融机构等债权人希望通过高校披露的会计信息来了解高等学校贷款的风险与报酬、短期偿债能力和长期偿债能力等信息；投资者希望通过高校披露的会计信息了解学校的科研实力、声誉、办学规模、产业化发展的情况等信息；学生及家长希望通过高校披露的会计信息获得学校培养每个学生的教育成本信息；捐赠者希望通过高校披露的会计信息了解资金的使用情况和使用效果。但是目前，我国高等学校的财务信息披露主要是面向高等教育行政管理部门，高校会计报表只向财政部门和上级单位报送，不对外公开。另外，根据《高等学校会计制度（试行）》和《高等学校财务制度》的相关规定，目前我国高等学校报送的年度财务报告包括资产负债表、收支情况表、支出明细表、专用基金变动情况表有关附表及财务情况说明书。我国高等教育的利益相关者，可以依据高等学校提供的相关报表，对高等学校资金来源及其结构、经费支出数额及变动趋势、经费结余及其使用情况、盈利状况、财政拨款的管理和使用情况有所了解。但是仅仅靠以上的几张报表，仍无法满足高等教育利益相关者对于以下信息的掌握：现金流动性、资金的使用效果、融资状况、贷款的风险和报酬、纳税情况、捐赠资源的利用和捐赠资金的使用效果。这就导致利益相关者获得信息的渠道不通畅，高等学校向他们提供的信息远远无法满足各利益相关者的决策和监督需要，信息不对称的现象严重。根据委托代理理论，信息不对称是造成代理问题的主要原因，很容易使高校领导者产生“逆向选择”和“道德风险”等问题。此外，我国高校还存在大量不规范信息披露现象，如在披露的内容和格式、会计政策选择与变更、重大事项对高等学校造成的影响等方面，这也使得不同高校披露的会计信息缺乏可比性。3.2成因分析3.2.1公立大学产权代表缺位国有资产管理局、财政部印发的《行政事业单位国有资产管理办法》第二条规定：59 第3章我国公立高校财务治理中存在的问题、原因及对策行政事业资产是指由行政事业单位占有、使用的、在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和。包括国家拨给行政事业单位的资产，行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。国有资产的所有者是全体人民。但全体人民是个无法具体化和人格化的不可分割的复数概念，其中的任何一员都不能单独称为所有者。全体人民要作为所有者必须有一个能囊括全民的组织形式作为主体，但这样的组织形式始终不存在。所在者无法自己来行使职能，全体人民作为国有资产的所有者是名义上的，即所谓所有者虚置问题。公立高校的产权归于国家，但却不像国有企业那样有明确的产权代表，有关的法律法规也没有规定教育主管部门应作为高校产权代表履行所有者的职能，以致高校的产权缺乏真正的所有者[51]。高校校长集代表所有者的委托人与代表管理者的受托人于一身，高校来自所有权的外部经济监督被弱化。高校的发展规划、建设规模、贷款额度等重大事项往往是由各高校领导层决定的，上级主管部门则仅处于形式上的批准或提醒过问的次要地位。这种高校产权代表缺位所带来的后果要比国有企业产权代表缺位来的更严重。3.2.2财务治理结构不科学我国大学校、院、系的直线职能组织结构，基本上属于韦伯的科层式管理体制，这种结构与体制具有强调等级层次与秩序，纵向的信息沟通渠道，权力统一与集中等特征，其弊端是十分明显的：（1）校领导陷于具体、琐碎、繁重的行政管理事务中，难以集中精力考虑涉及大学长远发展的重大事情。（2）院系权力小、责任大，既违背权责对等的管理原则，也不利于调动院系参与大学治理结构积极性，尤其是在当今大学办学环境复杂多变的情况下，不利于大学对其变化的环境和临时、个别、突发事件做出灵活、及时的反应。（3）纵向的信息传递渠道导致信息传递过程受阻、内容扭曲；容易使院系工作对上而不对下负责，以应付学校的要求和检查作为工作着眼点；也不利于各院系之间横向、水平的信息沟通，克服部门主义，形成全局意识，以及整合各院系资源、形成多学科联合办学的优势。（4）过于强调等级秩序和层次，不利于调动广大教职员工参与大学治理结构积极性，不利于形成平等、宽松、自由的学术环境，不利于形成民主监督、权力制衡的机制。3.2.3相关立法不健全虽然59 第3章我国公立高校财务治理中存在的问题、原因及对策我国《会计法》和《高等教育法》从法律的角度对高等学校的会计信息披露做出三方面的规定：强制披露、强制审计、法律责任。但是相关法律对于披露的强制性、充分性并没有非常具体和明确的规定。在强制审计方面，相关法规规定：高等学校要按国家统一的会计制度的规定，根据帐簿记录编制会计报表，报送财政部门和有关部门，并依照法律和国家有关规定接受财政、审计、税务机关的监督。虽然以上法律对会计信息披露的审计鉴证做出了相应的规定，但对于如何鉴证，由谁来鉴证没有做出相应的规定。关于法律责任，世界各国相关立法一般均指出：对虚假不实、不合规范的会计信息披露负有相关责任的发行人及其监事，会计师事务所及其注册会计师应承担法律责任，其法律责任一般包括行政责任、民事责任和刑事责任。我国相关法律对于高校法律责任的规定不明确，已经成为影响我国高校信息披露质量的重要因素。另外，迄今为止我国尚未形成一套清晰、准确、系统、完善的会计准则和会计信息披露制度，这就难以保证会计信息质量的披露、规范会计实务，也就难以提高高校会计工作的水平，这与会计信息质量不高不无关系。3.2.4预算软约束的存在教育财政学者的主流观点认为，我国高校大规模举债是高等教育规模不断扩大与投入相对不足之间的矛盾前提下的现实选择[52]。然而，对国外高等教育发展历程的比较研究表明，这种观点事实上只是道出了目前高校集体性财务困境的表层诱因。在上世纪下半叶，欧美等发达国家的高等教育也经历了由精英教育向大众化教育的转变，因办学规模的扩大也出现过经费不足的窘境。在政府预算分担高等教育成本比重逐年降低的情况下，他们并没有大规模向银行举债，而是采取了其他应对措施，比如进行学费政策改革、获取合同性研究资助、进行高校内部重构甚至是“无奈的”私有化。因此，要想破解当前的高校财务迷局，并从根源上杜绝类似困境的再度发生，我们必须透过投入不足说等表层因素。笔者认为，目前高校财务困境的制度根源在于我国高等学校存在极其严重的预算软约束[53]。预算软约束的核心是政府无法承诺不对处于困境的企业施以援手。在目前的体制下，政府与大学有一种直接的父子关系：高校“儿子”精明地欠下了债务，政府“父亲”则会主动地稀里糊涂偿还。大学遇到财务困难，国家或政府将用各种手段和方法帮助大学脱困，并使其得到发展，国家之所以这样做的原因是国家不愿意承担由于大学被清算而带来的一系列后果。另外，政府官员除了有经济目标之外还有非经济目标，例如，他们期望通过增加就业率和保持稳定率等来使自己的政治基础更为巩固和雄厚，因此，当政府官员可以对大学进行直接控制或可以有效地与大学进行谈判时，大学原有的发展能力就可能由于要适应政府官员的非经济性目的的需要而大打折扣了，而作为回报，政府官员会通过预算软约束，譬如向这些大学提供补贴等形式，来补偿大学的损失。3.2.5财务内部控制环境失效59 第3章我国公立高校财务治理中存在的问题、原因及对策财务内部控制环境是对高校财务内部控制制度的建立和实施有重大影响的因素的统称，包括单位内部员工控制意识的风气和氛围。财务内部控制环境的好坏直接决定着高校其他控制能否实施或实施的效果，它既可增强也可削弱特定控制的有效性。教育部和财政部下发的《关于高等学校建立经济责任制和加强财务管理的几点意见》明确规定，高等学校必须建立健全校长经济责任制，并且对维护良好的高校经济秩序提出了明确的目标，对加强财务管理提出相应的要求。但大部分高校的校领导和财务部门仅仅停留在知道文件精神，对如何贯彻落实未作专题研究和部署，已建立的内部控制制度也只是流于形式，应付有关部门的检查，遇到具体问题多强调灵活而回避制度的执行。另外，部分高校存在着对内部会计控制认识上的差距。思想上还不够重视。虽然制定了相关制度，但贯彻不力，执行不严，有的形同虚设，甚至控而不制，由领导说了算，没有起到应有的控制作用，出现差错互相扯皮、推诿，有的人甚至有麻痹思想，认为高校财务人员大部分受过正规教育，基本上都是持证上岗，思想素质和业务水平都有一定的基础，在业务造作过程中也没有出现什么经济上的大案，缺乏一种防患于未然的意识。这种控制环境的失效，将直接影响单位内部控制制度的实施及实施效果，并影响其他控制要素作用的发挥。3.3我国公立高校财务治理对策3.3.1在实践中坚决落实高校的法人地位要实现高校办学自主权的扩大和内部管理的科学化，必须有强有力的法律法规作为保障。通过大学法的制定来推进大学管理体制改革的历史，最早可以上溯至1889年。这一年，伦敦大学依据《伦敦大学法》对该校的管理体制进行了重新改组，并依据这一法律规范了各权力机构的职权与责任。同样，筑波大学在成立之前，首先颁布了《筑波大学法》。在这一法案中对筑波大学内部权力配置作了明确的规定。与此同时，通过这一法案的建立，筑波大学的改革得以顺利推行。另外，日本于2003年10月实行的《国立大学法人法》也为国立大学管理体制的改革提供了必要的法律保障。在该法的第二章第一节中，明确规定了在国立大学中设置“管理人员委员会”、“经营协议会”、“教育研究评议会”等职能机构。各职能机构分别承担不同的职能，如“管理人员委员”会作为学校的最高决策机构，对学校的重要事项进行审议：“经营协议会”负责学校经营方面的事务，履行经营的职能；“教育研究审议会”肩负审议与教学、研究相关的事项，实现推进教育研究发展的职能。59 第3章我国公立高校财务治理中存在的问题、原因及对策虽然我国早在1995年的《高等教育法》中就明文规定了：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”但与日本《国立大学法人法》相比，我国现行的《教育法》和《高等教育法》以及其它相关的法规法令对高校的办学自主权和学校的管理只是做了纲要性的规定和描述，需要进一步细化和完善，对于高校内部各部门的职责更是需要进行详实的法律界定。在实践中落实高校的法人地位，是实施高校财务治理的前提，高校如果没有独立的法人地位，也就不会有完整的委托代理关系，财务治理就更无从谈起。3.3.2完善我国公立高校财务治理结构一个完善的财务治理结构应该能使该组织的各利益相关方相互制衡，相互牵制。本文认为完善我国公立高校的财务治理结构应该从以下几方面入手：3.3.2.1引进利益相关者在计划经济体制下，教育经费只是依靠财政拨款这个单一渠道，政府是财务治理的唯一权力中心，但随着教育体制改革的深化，我国已经形成了“一主，三多，四依靠。”的多元化筹资渠道。“一主”是指以财政拨款为主；“三多”指多渠道、多形式、多办法；“四依靠”指依靠国家、社会、学校和个人。这也使得政府不再是财务治理的唯一权力中心，学生及学生家长，银行机构，对学校捐赠者等各利益相关者也逐渐成为财务治理的主体。近几年我国高校支出来源构成如下表3.1：表3.12000-2005年我国高等教育支出来源构成Table3.1Structureofhighereducationexpendituresourcefrom2000to2005年份项目2000200220032005经费总额9831365158321291873678826578618国家财政性教育经费比例57.34%49.74%46.80%42.46%学杂费比例22.04%26.94%29.29%31.53%社团和个人办学经费比例0.93%2.64%4.14%6.83%社会捐赠、集资比例1.56%1.77%1.37%0.80%其他经费比例18.14%18.92%18.40%18.39%资料来源：《中国统计年鉴》，中国统计出版社（2000-2005）由上表可以看出，国家财政性教育经费的比例从2000年的57.34%下降到2005年的42.46%，学杂费的比例从22.04%提高到31.59 第3章我国公立高校财务治理中存在的问题、原因及对策53%；基本趋势是：政府财政性投入所占的比重逐年下降，其他利益相关者对高等教育的投资无论是从绝对数量还是相对比例上都呈现上升趋势。其他利益相关者作为出资人的作用显得越来越重要，而目前高校财务治理结构中却没有利益相关者的参与，利益相关者也没有享有与之相适应的财权，这必然不能适应时代发展的要求，因此在财务治理结构中应该引进利益相关者的参与。3.3.2.2明确党政职责划分在实践中应该制定党委领导下的校长负责制的实施细则，具体划分党政各自的职责，通过制度保证校长在办学中的指挥权，同时对决策程序做出明确规定，建立严格的例会制度，并对议事规则和权限做出规定。3.3.2.3增强监督机构的监管力度首先应该充实校务委员会的职能，校务委员会可以吸纳政府及校外各利益相关群体的代表，共同参与到学校行政事务决策和监督。其次要加强学术委员会的权威，提高学术委员会在决策中的地位和权利范围，例如可以把学科规划发展等方面的权利赋予学术委员会。再次要强化教代会的职能作用，使之成为大学的最高权利和监督机构，建议教代会对学校校长有推选权，对学校重大事项有参与决策权，可以参与批准学校的财务预算、决算方案。综上，具体地在我国公立高校财务治理结构中可以构建一个既体现政府利益，又体现各利益相关者的校董事会，董事会成员中要包括政府部门代表、教职工代表、学生代表、银行机构代表、校友代表、校长等利益相关者代表，关于这一问题在下章具体细化论述。3.3.3构建有效、完善的内部会计控制制度3.3.3.1建立内部会计控制制度的原则在内部会计控制制度的建设中，应遵循简单性原则、适应性原则、明晰性原则、严密性原则。（1）简单性原则要求高校内部会计控制制度的设计，应坚持精兵简政、提高工作效率的原则。（2）适应性原则要求高校内部会计控制制度的设计应与高校的规模大小相适应。高校内部会计控制必须根据高校控制环境的变化，及时进行修改和调整使之与变化后的控制环境相适应。（3）明晰性原则要求高校内部会计控制制度的设计，应当明确分工、划分清楚职责权限，每一部门每一岗位都有明确的职权范围和工作目标，便于分工负责，便于奖勤罚懒。（4）严密性原则要求内部会计控制制度的设计，应当权责利制衡，各部门、各岗位59 第3章我国公立高校财务治理中存在的问题、原因及对策、各环节分工负责、相互制约要有严密的控制制度，以防止工作失误和人为差现象的产生，提高内部会计控制质量。3.3.3.2内部会计控制制度的内容内部会计控制是一个动态的发展过程，一个有效的内部会计控制制度应具有按管理部门需要来保证执行经济业务和完成工作的职责，以及保证制度正确实施的有效程序。财政部在《内部会计控制规范—基础规范》中规定的内部会计控制内容包括以下几个方面：货币资金控制、采购与付款控制、销货与收款控制、工程项目控制、对外投资控制、成本费用控制、担保控制、预算控制、固定资产控制、存货控制等。其中在高校的具体实践中应做好以下几方面工作：（1）建立财务预算控制制度高等学校财务预算是指高等学校根据事业发展计划和任务编制的年度收支计划，是高等学校日常组织收入和控制支出的依据。预算资金的筹集、分配和使用对高校的事业有着直接重大的影响，因此在运作过程中要严格预算的编制、审批、执行和调整过程。（2）建立严格的管理控制制度学校应根据国家的法规和财务制度，结合学校的实际情况及时制定或修订校内各种财务制度，同时应当根据会计业务需要，设置相应的会计机构。（3）建立严格的授权批准控制制度授权批准控制是指学校内部各级人员必须经过授权和批准才能对有关经济业务进行处理，未经授权和批准，这些人员就不能接触这些业务。授权有一般授权和特殊授权两种方式。一般授权是授予各级人员在处理正常范围内的经济业务的权限；特殊授权是授予处理超出一般授权范围的特殊业务的权限。（4）建立会计业务控制制度会计业务控制是指在对会计事项进行处理时，必须采取一定的措施和方法，以保证会计记录的真实、正确与完整。具体来说会计业务控制包括会计凭证控制、内部稽核控制、会计账簿控制、财务报表控制、财务分析控制等内容。（5）建立财产安全控制制度财产安全控制是指为了确保财产安全与完整，所采取的各种控制方法和措施，包括对货币资金的控制和实务的控制。其中对货币资金的控制每日业务终了应填制现金库存日报表，做到“单、账、款、表”59 第3章我国公立高校财务治理中存在的问题、原因及对策相符，出纳人员不得兼任收入、支出等账簿的登记工作，以及稽核和会计档案保管工作。支票、印鉴要放在不同的地方，由不同的人员分别保管。对现金的管理建立定期和不定期的清查制度，银行日记帐应与银行对帐单进行核对，同时编制余额调节表。对财产物资应建立保管责任制，明确保管人员的责任，对财产物资的核算采用永续盘存制，对清查中的盘盈、盘亏应及时查明原因，进行帐务处理。（6）建立内部审计制度高校内部审计是指高等学校内部建立的一种独立的财务监督和评价活动。内部审计机构和人员的责任是发挥内部审计在强化内部控制、完善组织治理结构、促进组织目标实现等方面的作用内部审计工作的中心不能仅仅局限于财务收支的合规性审计，而要更加重视管理审计，充分发挥内审的管理、监督职能。一个完善的内部会计控制制度至少应该包括上述六个方面，用图可表示如3.2:内部会计控制制度财务预算控制制度管理控制制度授权批准控制制度会计业务控制制度财产安全控制制度内部审计制度图3.2内部会计控制制度的内容Fig3.2Thecontentsofinternalaccountingcontrolsystem为能保证内部控制制度的有效实施，还应在内部控制制度的实行中引入财务问责制。各级管理人员及会计人员应加强会计内部控制制度的培训工作，加强会计人员特别是管理人员的意识。高校可以通过个别评估和持续的监督活动，强化责任的分配与授权，建立单位负责人责任制。另外，要强调对于组织内的全部活动要合理有效地分配职责和权限，要使所有员工知道他们的工作行为，以及职责担负形式和认可方式。这样，当高校内部控制出现问题时，就可以从法律上追究高校的负责人及相关人员，以形成外部监管环境。在高等学校财务治理过程中缺少了完善的内部控制制度，再好的治理结构也难以发挥作用，如同摩天大楼没有了地基，而内部会计控制制度的好坏又决定着其他控制要素能否正常的发挥作用，因此，在实践中要切实对内部会计控制制度的建设加强重视。3.3.4完善我国高校银行贷款管理机制近年来，银行贷款解决了高校教育事业发展中的许多实际困难，扩充了教育资源，59 第3章我国公立高校财务治理中存在的问题、原因及对策但个别高校对贷款论证不充分，贷款规模偏大，贷款结构不合理，资金周转困难，少数高校甚至依靠贷款铺摊子、上项目，盲目追求高标准。这些现象都加大了高校贷款的风险，阻碍了高校健康有序的发展步伐，因此，加强对高校贷款的调控成为迫在眉睫的重要问题。高校银行贷款涉及三个利益相关方：政府、银行机构、高校本身。因此可以从这三个利益相关方入手来治理高校银行贷款问题。高校事业的公益性和高校的非盈利性的特征决定了政府是其最终的责任承担者，高校贷款风险的转嫁过程中，政府与高校、银行三者之间的博弈，政府始终处于弱势地位，最终风险将转嫁给国家财政。因此各级政府要充分发挥调控职能作用，加强对各级高校贷款资金管理和使用的监督，提高贷款资金使用效益。要确保高等院校的贷款专款专用，提高投资的使用效率，高度重视和加强对投资项目的审计监督。一是对每年投资的项目、规模进行反复论证，通过对现有教育资源进行整合，做到资源共享，避免重复建设；二是在贷前对高校用于基本建设的贷款投资项目，进行认真审核，认定其贷款的可行性和必要性，确定贷款的额度；三是加强对贷款资金使用和管理的全过程监督，使贷款的资金完全用到贷款建设的项目上。对于提供贷款的银行方来讲，由于对不同高校贷款的风险程度及综合回报不同，银行应对各高校区别对待，严格控制高校准入，有效控制对高校贷款总量，合理调整结构，实行差别政策。另外要严格实行高校贷款事前审批，并建立后续的贷后管理机制，在放贷前对高校贷款规模、利率高低、还款期限、未来可预期收入和偿还能力等进行科学评估，控制总量、防范贷款坏账风险，以使高校贷款从资金源头得到控制。要从根本上控制和防范高校财务风险，最重要的还是高校自身必须建立科学有效的债务管理机制，落实管理责任。具体来说，贷款高校可以成立贷款资金管理领导小组。小组成员应该包括校长、主管财务副校长、财务、监察、审计等部门负责人，该贷款资金管理小组主要负责组织贷款项目的论证、贷款资金的使用、管理与监督，同时该小组应该按照“统一领导，分级管理”的原则，实施项目管理责任制，对贷款的各个细节分配到人，责任到人。其中校长是高校贷款项目的总负责人，对全部贷款资金使用的安全性、合理性、效益性和偿还性负责；各项目负责人对项目建设资金的有计划、安全合理的使用以及项目建设质量负责；各级财务人员应对资金的使用和管理负责，确保贷款资金专款专用。另外在贷款的前、中、后期要配合适当的财务监督制度，59 第3章我国公立高校财务治理中存在的问题、原因及对策财务部门要及时、准确地掌握学校负债建设项目贷款及配套资金等的使用情况，会同有关部门加强稽核检查，严防项目举债突破计划规模。负债项目建设完成后，学校应组织有关财务、监察、审计等部门要对项目的社会效益、经济效益、功能作用以及债务偿还能力等进行全面的绩效评价。同时，学校还应按规定积极主动地对凡累计贷款余额达到本校近三年平均总收入10%的贷款项目的可行性研究报告、分年度贷款额度方案、具体还贷计划和措施等相关材料报送主管部门备案，建立大额贷款备案制度，接受上级部门的宏观管理与监控。另外高校要结合教育部、财政部共同组织开发的“高等学校银行贷款额度控制与风险评价模型”，研究确定本校合理的贷款控制规模，以负债率（债务余额与当年学校各项总收入的比例）、债务率（债务余额与当年可支配财力的比例）、偿债率（年度还本付息额与当年可支配财力的比例）等为重点，对债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估，随时掌握和了解自身的财务风险状况。一个完善的贷款管理机制不仅可以有效地避免高校因贷款而陷入财务危机，而且对高校的财务可持续发展也会起到良好的促进作用。3.3.5完善公立高校会计信息披露制度3.3.5.1积极推进高等教育信息披露的立法我国《会计法》和《高等教育法》从法律的角度对高校的会计信息披露做出规定，但是在具体的法律规定上还不完善，因此，当前我国相关部门应该完善高等教育立法，创造良好的法制环境，通过法律手段强化相关人员在信息披露中的法律责任；加紧制定有关信息质量披露法规，合理界定政府有关部门的会计监管职责。对相关人员的权力与责任，提供虚假信息的惩处做出明确的规定。在对相关违法人员进行制裁时，一定要分清责任，并加大惩处力度，对于外部监管部门实施监督检查后依然出现重大违法问题的，还应追究监督者的失职责任。3.3.5.2公开披露会计信息如前文所述，我国公立高校资金来源已经由过去的单一依赖财政全额拨款转变为财政拨款以及学杂费、接受捐赠、投资收入等多种来源，高校财务信息的需求者已趋于多元化，各利益相关者对高校的会计信息有着不同的需要，但是各利益相关者却不能从公开渠道获得所需要的信息，会计信息是委托人观察代理人的一个“窗口”，通过它可以判断代理人执行契约的过程和结果。并企图运用原本属于自己的财务控制权去制约代理人。因此公开披露会计信息不仅能满足信息使用者的需求，也能有效的解决委托代理中信息不对称问题。高校内部会计控制信息披露的内容是实现公开的核心，公开的形式是实行公开的载体与效果。重视高校会计信息披露的内容与形式是搞好高校内部控制信息披露的关键。现行财务制度要求高校编制的报表仅包括资产负债表、收入支出表和支出明细表，在上节成因分析时我们知道即使这些报表全部公开也不能满足各利益相关者的信息需求。因此在具体实践过程中，除了年度财务报告要公开外，公开的内容还应增加：现金流量表、财务报表附注、59 第3章我国公立高校财务治理中存在的问题、原因及对策财务收支及重大开支预决算、各项财产与债权、债务；收费项目与标准及其结果；群众关注的热点、焦点、困难补助以及大宗物资采购；财务管理制度等。公开的形式可采取以下几种：（1）将会计信息在其校内网站上发布。（2）设立内部会计控制信息披露栏或布告窗，定期公布新的财务动态，便于广大师生员工了解和监督。（3）按期召开教职工代表大会，每年向教职工代表通报学校上一年的财务预算执行情况和当年的财务预算安排情况及重大财务开支。（4）通过财务简报通报会计信息披露情况。3.3.5.3公开发布的年度财务报表需经外部审计目前我国高校财务报表审计主要是由内部审计机构审计，再加上政府对高校的不定期审计，政府审计具有偶发性特征往往不能有力地促使高校管理层遵守财经法纪，内部审计机构的独立性又远低于外部审计机构，因此不具备向第三方提供客观、公允的鉴证服务的能力。在西方国家，高校对外公开的财务报表经过政府的独立审计师或注册会计师的审计，并且独立审计报告随同财务报告一起对外公开披露。借鉴西方国家的经验，同时也为了适应我国形势发展的需要，我国公立高校的财务报表也应经外部独立审计师的审计，这样才会相对提高会计信息的质量。3.4本章小结本章按照提出问题﹑分析问题﹑解决问题的思路，首先指出公立高校财务治理中存在的问题，然后对其进行了原因分析，最后给出了解决问题的对策。但是在关于如何完善和建立我国公立高校财务治理结构的对策上，由于其重要性和篇幅的缘由，并没有做出详细的阐述，而是单独作为一章在下文论述。59 第4章我国公立高校财务治理结构的模式构建第4章我国公立高校财务治理结构的模式构建4.1公立高校财务治理结构的界定4.1.1公立高校财务治理结构的界定在进行本章探讨前，先明确一个概念，究竟何为财务治理结构。伍中信教授认为财务治理结构是以产权中的核心部分财权为基础纽带，逐步确立出资人、董事会、经理人和企业财务人员在财权流动和分割中所处的地位和作用，分别体现各主体在财权上相互约束、相互制衡的关系[54]。陈铁峰认为财务治理结构，是指为了解决财务治理问题而建立起来的，股东大会、董事会、监事会、经理层和职工之间有关财务的责权利关系，以及在此基础上建立起来的一套有效的激励与约束机制。强调财务治理结构是一套制度安排，它通过一定的形式与手段，合理地安排企业财务的决策权、执行权、监督权和控制权，从而形成一套有效的财务制衡机制与激励约束机制[55]。李心合教授认为，财务治理结构是以财、会、审分离为基础，完善总会计师制度为保证，通过增设财务委员会，理顺上下级财务部门关系的一种制度安排[56]。从上面集中比较具有代表性的定义可以看出，目前国内学术界对财务治理结构的研究总的来说并没有很大分歧，都认为财务治理结构是以财权配置为核心的一系列制度安排。本文基于上述学者的研究成果，提出了公立高校财务治理结构的定义是指：公立高校通过对财权的合理配置，在利益相关者之间形成相互制衡的关系，并在此基础上施行一定的激励和约束机制，实现效率和公平的合理统一的一种制度安排。4.1.2财务治理与财务治理结构的关系郝晓雁博士认为[57]，财务治理指的是公司财务治理,其涵义应该有广义和狭义之分。狭义“财务治理”,一般是指财务内部治理,尤其是特指“财务治理结构”。可简单定义为：由企业股东大会、董事会、经理层、监事会等权力机构对企业财务权利进行配置的一系列制度安排。狭义“财务治理”强调的是:通过财务治理结构安排,对企业财权进行合理分配,以形成一种财务激励约束机制。广义“财务治理”,一般是指公司财务共同治理,即企业内外部利益相关者共同对企业财务进行治理。广义“财务治理”强调的是：59 第4章我国公立高校财务治理结构的模式构建利益相关者对公司有财务利益要求,并相应承担一定财务风险,因而应参与企业财务治理;财务治理结构应由利益相关者组成,并不局限于企业股东大会、董事会等权力机构,企业员工、债权人等利益相关者也应在财务治理结构中占有一定位置。杨淑娥博士认为[58]，同“公司治理”和“公司治理结构”概念一样，对“财务治理”和“财务治理结构”的概念也可以从静态和动态两个不同角度理解。“财务治理结构”是一种静态的理解,具体表现为财权配置结构和关系。它是由两类财务治理主体、多维度的财务治理客体及一系列财务治理中的经济利益关系构成。这是财务治理中一种暂时的平衡,相对的静止状态；而“财务治理”则是从动态上看，一方面表现为财权配置中的动态制衡和激励约束机制的形成，另一方面表现为新的债权人和投资人的加入，融资结构的形成，对现有资本结构的调整和改善。由上可见，财务治理包含财务治理结构，财务治理结构是狭义的财务治理，并且强调财权的配置，以及激励约束机制对其的制衡。4.2国外公立高校的财务治理结构及启示实践表明，构建合理的公立高校财务治理模式，改善其财务治理结构，是各国财务与管理理论研究者所关注的重点课题，但是毕竟国别差异明显，这种客观存在的地区差异是在各种影响因素的共同影响下逐步形成的。一国不可能简单照搬别国的财务治理理论或模式，但相互之间的学习和借鉴又是必不可少的，本节主要阐述美国的财务治理结构模式，以期从中收获有益的经验。4.2.1美国公立高校的财务治理结构美国是世界上高等教育事业最发达的国家之一，也是世界上第一个实现高等教育大众化的国家。美国目前大约有3500多所大学和学院，其中公立大学约1600所，非营利性私立大学约1600所，营利性的私立大学300多所。美国公立高校实行董事会领导下的校长负责制。美国公立高校董事会成员一般由三部分构成：董事会当然成员，政府任命的董事和公众选举或校友会产生的董事。董事会当然成员包括州长、州议会议长、校长等，政府任命的董事要考虑董事会有广泛的代表性，如按行政区划任命。教师代表和学生代表中的董事多半由选举产生。但教师董事和学生董事一般没有投票权，主要参与董事会下设的各专门委员会工作，近些年来，随着公立大学资金来源的多元化发展，公立大学董事会中，工商界著名人士、企业财团总裁等人员在增加。可见美国高校董事会的特点主要是由校外人士组成[59]。美国公立高校董事会从本质上是受社会公众委托管理监督高校，代表公众利益。董事会是59 第4章我国公立高校财务治理结构的模式构建高校中的最高决策机构和最高权利机构，法人代表。董事会最重要的职责之一就是保证高校的资源能够有效地用于达成高校的目标。董事会是高校资产的信托人。董事会的职责是：决定学校大政方针，建立长短期规划，维护和修订学校的宪章，选定、考核、留用和免除校长，审核、批准学校预算，广泛建立校外联系，为学校广辟财源，寻找资金来源并有责任高效地使用资金；决定和裁决招生计划、专业设置、学位授予等重大问题。董事会下设若干专门委员会，董事会具体事务主要是由各专门委员会来完成。如执行委员会，董事会休会期间代行董事会职权；学术事务委员会负责对学术政策提出建议；财务委员会负责对高校财务进行监管并提出预算草案，发展委员会负责对高校发展战略和筹款计划提出建议；学生事务委员会负责学生的非学术性事务；投资委员会负责私人捐赠和现金收入事项；设备委员会，负责制定长期设备购置计划，监管设备的运行与维护；审计委员会，负责大学内部的财务监督。董事会通过董事会全体会议和各种委员会会议来开展工作，平均每年召开l0次董事会全体会议。每次会议平均耗时3个小时，每个董事出席董事会会议和委员会会议的时间为平均每年54小时。公立高校董事会会议和委员会会议一般都对公众和媒体开放。以赢得公众的支持。会议结束后还要向州长委员会或州立法机关呈报所有会议记录副本。董事会和校长分工明确，董事会是高校政策的制定者，校长是高校政策的执行者。董事会挑选，评价高校校长；校长则是高校的CEO，负责高校的运行和日常管理，行使董事会授予的权利，向董事会报告工作，校长对董事会负责。4.2.2英国公立高校财务治理结构英国目前有110多所高等学校，其中公立高校109所，私立高等学校只有一所。英国高校基本上都是一些自治机构，既不受中央政府管理，也不受地方政府控制。英国高校的经费来源以国家财政拨款为主，但是这些经费却不是直接来自于政府，而是来自于中介组织的大学拨款委员会。大学拨款委员会对大学没有支配、控制的权力，大学拨款委员会主要通过拨款的政策来调节、引导高校的办学行为。依据1988年颁布的教育改革方案，1992年以前成立的高校大都设立校董事会、校务委员会和学术委员会。校董会主要成员来自校务委员会、教职工、学生代表等，校长担任董事会主席。校董会主要负责评议、通过学校年度报告，任命校长等，而不处理学校的日常事务。校务委员会是学校的真正的治理机构，负责财务、投资和资产管理，代表学生签订合同等。组成人员来自校外代表、教职工、学生代表以及学术委员会等。而学术委员会主要负责学校学术管理事务。根据规定，1992年以后成立的高校必须设立校董事会和学术委员会。其中，董事会作为大学的治理机构，59 第4章我国公立高校财务治理结构的模式构建其成员主要来自代表学校不同利益集团的教师、学生、其他职工以及一些校外知名人士。校董会主要负责批准年度收入和支出报告，制定大学的章程和大学理念，保证学校资源的有效利用，聘任和解聘学校行政负责人，确定行政负责人的工资报酬等。而学术委员会主要负责学术事务管理。4.2.3澳大利亚公立高校财务治理结构澳大利亚早期的高等教育受英国的影响较大。2003年12月，澳大利亚联邦议会批准通过高等教育改革法案。该法案是澳大利亚几十年高等教育史上最大的改革措施，为未来高等教育的发展奠定了政策框架。该法案赋予高等学校更多的自主权，引入业绩和竞争机制，改革助学制度，加大对弱势群体的支持力度，近一步开放私立高等教育市场，鼓励鼓励多样化等。该法案在实施以上改革的同时，也试图通过进一步规范高校董事会的组成和职责，强化学校的自主管理。该法案提出，高等学校虽然不是商业机构，但因其运作设计数额庞大经费，因此必须按照商业模式运作。新的改革法案要求：各高校董事会成员人数不应超过18人，其中必须有2人具有金融专业经验，1人具有商业经验；董事会成员应主要来自学校以外；董事会成员必须完全为学校利益而不是为某一特定集团利益服务；各高校必须制定正式的董事会成员业务提高计划；董事会主要负责高等学校的发展战略和方向，对大学的业绩进行监督和评估等。该法案已于2005年在澳大利亚各高校实施，高校董事会制度在监督学校商业行为和运作方面的作用得到加强。4.2.4启示通过上面对美国、英国、澳大利亚的论述可以看出：国外公立高校构建了科学规范的财务治理结构，其财务治理结构大都是董事会制度，其董事会制度都把外部治理和内部治理有机的结合了起来，并且在其财务治理结构中充分考虑了相关机构之间的相互牵制和相互监督的作用，其董事会组成充分考虑并吸收了各相关利益方的代表参与，使得内外部利益相关方与学校管理当局能对高校共同治理。这种治理结构不仅可以有效的避免高校内部人控制，贪污腐败等一系列财务问题，而且也能很好的保护利益相关者的利益。在美国，其高校董事会制度被称为高校“皇冠上的明珠”，是高校成功的秘诀之一[60]。董事会制度不仅有利于理顺高校内部管理体制，在积极发挥校长职能的同时，还能更有效行使监督机能，职责更为分明，而且，在涉及重大问题上，决策体现更民主、科学，减少了扯皮现象。董事会制度不失为一种有效的治理形式。而反观我国目前的财务治理结构却存在党委书记和校长的职责权力不清，各机构之间不能相互有效的监督和制衡，因此为解决这些问题，我国高校在具体的治理过程中可以学习国外59 第4章我国公立高校财务治理结构的模式构建的董事会体制，形成以董事会为核心的财务治理结构，当然由于各国国情的不同以及文化的差异，我们不能照搬国外的财务治理结构模式，而应该形成有我们自己特色的财务治理结构模式。4.2构建我国以董事会为核心的财务治理结构模式4.2.1我国公立高校董事会发展回顾及现状我国公立高校成立董事会早在民国时期就已经存在，当时的校董会几乎是美国的翻版，由于水土不服，在这一时期发展并不顺利，新中国成立后，高等教育部在全国进行高校调整，除暨南大学经国务院特批外，高校不再设董事会，而是建立以党的领导为核心的高校领导体制，受文化大革命的影响，暨南大学于1970年停办，董事会也随之解散。1978年暨大复办后，董事会也随之恢复，开启了我国文革后高校董事会复兴的先声。20世纪80年代后，我国公立高校董事会迎来了新一轮的发展，1987年2月，由香港爱国知名人士李嘉诚先生捐资兴建的厦门大学成为继暨南大学后首个组建董事会的公立高校。随后，国内一些知名高校入清华、北大、复旦、南大也都相继设立校董会或者二级董事会，据统计，“迄今，全国已有200多所高校建立了校董会或者相应组织。”理论上，董事会是学校内部的最高领导机构。控制着学校的经费，有权决定校长的任免和教师的聘用，其职责是为高校争取办学自主权和进行宏观管理，但由于在我国公立大学的董事会不是学校的一级行政管理机构，这种作用根本无法发挥。事实上，目前我国公立高校的董事会只是高校与其他企事业单位组建的松散的协作组织，根本无法进入高校管理层，无法体现对高校办学的咨询、指导和支持功能，也不能对高校内部管理体制改革产生触动。在这个水平上的高校董事会只是勉强维持，难以发挥其作用。4.2.2董事会进入我国公立高校治理结构的现实基础目前我国公立高校诸多应有的行政权力仍然保留在行政管理部门中，模糊了政府和高校法人之间的权力界限，虽然《教育法》和《高等教育法》明确界定了高校应享有独立的事业法人地位，但由于“现行《教育法》、《高等教育法》主要是管理法，而不是权利保障法，其中的大多数条款都在竭力强调政府可以做什么，而忽视了高校的权利”，大学的办学在很大程度上仍然必须执行政府的行政指令。政府在很长时间是我国社会利益和需求唯一合理的表达者和合法判断者，致使高校与市场的资源配置只能通过政府这一中介进行，而无法成为一个合格的、自主的市场主体；抑制了非政府组织、个人参与提供公共物品的积极性，无法有效利用民间资本。59 第4章我国公立高校财务治理结构的模式构建建立以董事会为核心的治理结构，董事会作为受政府委托的高校法人，处于政府与高校之间的中介地位，可以有效避免政府政策对高校的直接冲击，也有利于调剂政府与高校之间的矛盾，保障高校的独立性和办学自主性，同时也有利于适应市场经济的发展。4.2.3以董事会为核心的财务治理结构模式的构建4.2.3.1建立校董会的指导原则（1）本土化原则：构建治理结构意义上的校董会制度，不能照搬照抄国外的模式，要充分结合我国的政治体制等相关国情因素的要求，构建一个有鲜明本土特色的公立高校董事会制度。（2）优化原则：通过校董会作用的正常发挥，能够改进和优化公立高校的治理结构，提升高校的开放性和活力。（3）效率原则：通过校董会制度要有利于提高治理效率，改善治理结构。4.2.3.2董事会的职能和权力治理意义下的董事会应成为公立高校的决策机关，负责审议和制定学校的发展战略、计划和投资方案，并适时进行战略评价和分析；制定学校的财务预决算方案；决定学校的内部管理机构的设置；选任和解聘校长、相关高级行政管理人员；拟定学校的财务管理制度并建立有效的激励与约束机制；有义务向政府及利益相关者代表报告工作，审查并提交学校的财务报告和审计报告；审批、裁决校内申诉以及沟通与社会的关系。4.2.3.3董事会成员的来源国外校董会的运行经验表明：校董会成员中，代表高校重要利益相关者的非执行董事的比例远大于执行董事的比例。这种体制的设计便与利用非执行董事的专业知识和经验，并起到监督执行人经营管理活动的制衡作用，另外，公立高校在董事会人员构成上要更多的反应社会各界的利益，尽量吸收各方面人士参加董事会。具体来说，董事会成员应包括：校长，政府人员代表，企业首脑（赞助人），基金会，校友代表，学生及家长代表，教职工代表，银行机构代表等。由于政府是我国高校的主要出资建设者，因此政府代表应该占董事会多数成员，以保证董事会的决策与党委决策的一致性。4.2.3.4董事会的组织机构59 第4章我国公立高校财务治理结构的模式构建董事会的最高权力机构是董事会会议，至少每半年举行一次，董事会会议有权就董事会管辖的一切问题做出决定，在董事会休会期间可以由全体成员组成的常务董事会代行其职能，常务董事可视情况需要随时开会，自行拟定议事规则和章程。董事会下设专业委员会，具体到财务方面的应包括投资委员会、发展委员会、审计委员会。其中投资委员会主要负责资产购置、重大投资、校友捐赠及现金收入方面的事项；发展委员会主要负责资金的筹集、财务发展规划等方面的事项；审计委员会负责外部审计与内部审计的沟通、监督大学的内部审计制度及其实施、审核大学的财务信息及其披露、审查大学的内控制度。在上述各专业委员会的人员组成中，至少有1名是财务专家，其它成员可以由专业会计或审计、高级财务职员、审计员、公司的主要会计职员、或担任过高级行政管理工作的人员担任。当然在具体施行过程中，由于各校具体情况不同，可以根据实际情况增减或合并相应的机构。4.2.3.5董事会、党委及校长的关系定位在由上述董事会的组成成员大多由政府官员代表、校友代表、企业家等构成，真正有精力、有时间参与学校重大财务决策的却有限，有必要实行校董分离，完全授权。即董事会履行宏观管理职责，而将学校日常运作管理的主要责任授权给学校校长，校长作为学校的最高行政长官，负责学校的全面运作。董事会尽量不去干扰校长对职权的实施。正确处理好董事会与党委关系的关键所在是保证党在高校和董事中的领导地位，实现党的领导与董事会决策的一致性，保持高校的社会主义性质和高等教育的社会主义方向，使董事会既能体现党的导向和监管作用，又能实现在高校内部治理结构中的核心权力地位。党委和董事会在高校事务决策层次上不同，二者并非是纵向的层级关系。党委在校内事务的决策上更超然于董事会，主要体现在保证办学方向、党委重要成员进入董事会的人事安排等，以保持党委领导与校董会决策在重大改革、重大投资、重大决策方面的一致性。董事会对高校事务实行宏观管理，不涉及具体层面，且其中部分工作需经过学校有关部门进行具体的讨论和策划，然后才提交到董事会会议上审议。另外，鉴于目前高校的内部审计机构不独立的情况，可以把内部审计机构归于审计委员会领导，以保证一定程度上的独立性，内部审计机构在审计委员会的领导下对财务处进行监督，同时在前文已经提及，在会计信息需要公开披露的情况下，要聘请外部独立的注册会计师对学校的财务活动、公开的财务报表进行审计并出具审计报告。归结上述，构建治理结构意义的以董事会为核心的我国财务治理结构可用图表示如下：59 第4章我国公立高校财务治理结构的模式构建政府代表，企业代表，校友代表，教职工代表，学生及家长代表等校董会教职工代表大会校长专业委员会投资委员会发展委员会审计委员会内部审计财务处外部审计图4.1董事会制度下的我国财务治理结构Fig4.1UnderboardsystemofChinesefinancialgovernancestructure这一财务治理结构的意义在于：（1）该治理结构充分考虑了各利益相关者的利益，有利于各利益相关者的意愿在高校中有效的申诉和表达。（2）大大加强了内部审计机构的独立性。彻底克服了内部审计发现的重大问题由于涉及学校管理当局的直接、间接利益而不受重视，内部审计的重大工作成果无法送达主管部门，内部审计的工作成果大打折扣的情况。（3）董事会向内外部利益相关者披露信息，可以有效降低由于信息不对称而造成的委托代理问题。（4）该治理结构中各相关组织机构之间相互牵制、相互监督，可以有效防控一些管理者滥用职权或失职。（5）引入外部审计对财务处进行监督，可以在一定程度上保证会计信息的质量。4.3高效的财务治理需建立有效的内部激励机制59 第4章我国公立高校财务治理结构的模式构建在上节构建了我国公立高校以董事会为核心的财务治理结构，这一结构可以使各机构相互牵制，相互约束，当然在这一结构中也不可避免的存在委托代理关系：政府委托董事会，董事会委托校长，校长委托财务处长等形成委托代理关系，委托代理关系所带来的经济效益，是以代理人全心全意为人民服务为前提的，但在现实经济生活中，这一前提却很难被满足，经常出现因代理而产生的“逆向选择”和“道德风险”等问题，而有效的内部激励机制可以调动代理人的积极性，发挥代理人的创造性，因此通过建立有效的激励机制可以激发代理人的工作热情，从而大大提高财务治理效率。内部激励机制源于美国行为科学家爱德华·劳勒(Lawler)和莱曼·波特(Porter)提出的一种激励理论。这套理论可以用综合激励模型来描述，如图4.2所示[61]：效价努力程度期望值满足公平感内在奖励环境能力认识程度外在奖励工作绩效图4.2波特和劳勒的综合激励模型Fig4.2ComprehensiveincentivemodelofPorterandLawler波特和劳勒的综合激励模型表明:（1）人的努力程度是由效价和期望值两个因素决定。效价是指目标对于满足个人需要的价值，期望值是指行为能否达到目标的主观概率。用数学公式可以表述为：努力程度=效价×期望值。人的努力程度与效价和期望值呈正比关系。（2）个人取得工作绩效要有奖励作为报酬，才可能产生满足感。奖励分成内在的和外在的两种类型。内在奖励，即个人对自我价值的肯定，外在奖励，即别人给予的物质或精神上的鼓励，二者缺一不可。（3）奖励能否被满足，还受公平感的影响。公平感不仅取决于外在，还取决于内心，只有当自己的付出与个人的奖励，并与他人相比较差不多时，才有公平感，否则会感到不公平。不公平，即使有奖励也不会满足。（4）满足感会反过来影响效价，新的效价和期望值会重新调整人的努力程度。人的行为就是在多因素相互联系、相互影响下循环往复连续进行的，中间有一个因素断链，都会影响人的努力程度。59 第4章我国公立高校财务治理结构的模式构建由于人的需求多样化、多层次化，因此，激励机制也因人而异，多样化。高等学校的员工基本上是知识分子，公平感对于维护知识分子的自尊心是非常重要的，因此财务治理的方方面面都应当现公平性，让每一位教职员工都能意识到机会是均等的，只要努力付出就会有等额的回报，这样才能留住人才，培养人才。另外，要注意激励方式的多样性，把物质奖励与精神激励有机结合，一般而言，对于高校的校级财务主管人员，宜以组织激励、晋升激励、声誉激励与薪酬激励为主；对于学校财务处、审计处等中层财务人员，宜以晋升激励、声誉激励、薪酬激励为主；对于广大会计人员，宜以薪酬激励、声誉激励、培训激励、参与激励为主。可以说，激励机制运用的好坏在一定程度上决定着高校财务治理的成败。4.4本章小结本章首先对何为公立高校财务治理结构进行了界定；然后在对国外公立高校财务治理结构现状阐述的基础上得出了改善我国公立高校财务治理结构的有益启示；再次在对董事会进入我国公立高校治理结构的现实基础论证的层面上构建了我国公立高校以董事会为核心的财务治理结构；最后指出了高效的财务治理需要建立有效的内部激励机制。59 第5章案例分析第5章案例分析高校的财务活动可以归纳为三个方面：筹资、投资、财务监督。由于筹资活动涉及政府行为，并不是财务治理结构所能解决的问题，因此并不是本文研究的范畴。本章仅就高校的投资和财务监督两方面并结合天津大学炒股案来说明治理意义下的董事会如何在其中发挥作用。5.1天津大学投资炒股案天津大学前身为北洋大学，1951年更为现用名，为第一批国家重点大学。这所始建于1895年的工科院校有着办实业的传统。就在1997年，单平履新校长三个月后，天津天大天财股份有限公司（下称天大天财）成立，由天津大学、天津大学实业发展总公司等七家法人单位共同发起设立。作为一家早期上市的高校概念股，天大天财在资本市场斩获颇丰，并于1997年9月29日在深交所上市，募集资金1.5亿元；1999年8月，向全体社会公众股东以15元的高价，每10股配售3股，实际募集1.3亿元。其2000年年报显示，公司实现净利润5697万元，利润主要来源于投资收益，达4159.82万元，较上年增长高达535％。工科出身的单平由此对资本运作产生了浓厚兴趣。他于2000年提出对校办企业进行股份制改造，并争取上市，以此提高校办企业的科研实力和发展后劲。2000年初，该校决定对校办企业进行股份制改造并争取上市，以提高学校校办企业的科技实力和发展后劲。于是学校有关负责人和深圳时代公司洽谈，在未进行可行性论证和未经校领导班子集体讨论，未报有关部门批准的情况下，时任校长的单平便与时代公司以个人名义签订了委托其在证券市场运作的协议，并于2000年9月至2001年8月期间，将1亿元资金分三批委托给该公司。该公司收到学校资金并购买股票后，将所购股票用于质押融资。在委托协议到期时，时代公司没有按照约定返还资本本金和应得收益。在这一投资风险逐渐显露之际，单平并未采取果断措施，反而与时代公司签订展期协议，贻误了收回资金的时机。至2003年中，时代公司负责人携款外逃，至今下落不明。2003年下半年质押的股票被相关证券公司陆续强行平仓，款项被划走，公司的当事人潜逃。学校有关负责人在得知天津大学资金遭受重大损失后，即向公安机关报案并通过民事诉讼等渠道进行了追款。但迄今仍然造成学校所投资本金重大损失达3700多万元。59 第5章案例分析5.2原因分析在天津大学内部人看来，导致单平“铤而走险”的原因既有过往之乱，更有现实之困：一是国家教育经费总体投入比较少；二是校际之间经费投入苦乐不均。据统计，中国的教育开支仅占国民生产总值的2％，是联合国规定标准的三分之一。尽管如此，2006年，11所高校的教育经费总计174.34亿元，而清华、北大占到三分之一。单平在2004年8月的中外校长论坛上曾表示，国外一些大学每年能筹集到数亿美元，“这对我们来说是不可能的。因此，我们要拼了命去找钱。”但是，这只是表层原因，我们透过这些表层原因来看，“单平炒股案”很大程度在于天津大学财务治理的不完善，具体表现在以下几个方面：（1）内部会计控制不完善在内部会计控制方面，该校结合教育部、财政部发布的相关财务准则以及该校的实际等，先后制定了较为贴切的校内规章，主要包括：《差旅费管理规定》、《货币资金管理规定》、《固定资产核算及财务管理办法》、《票据管理办法》等规定。各财务人员分工明确、不相容职位相分离等均得到了较好的落实，但是一些制度在具体执行过程中却贯彻不力，执行不严，一些制度基本上形同虚设，这就给了学校一些人员钻制度漏洞的空子。（2）财务治理结构存在漏洞从天津大学内部组织结构来看，天津大学实行党委领导下的校长负责制，财务决策权集中于学校党委常委会，财务执行权集中于学校校务委员会，财务监督权集中于各层级单位的纪委、监察、审计部门。另外天津大学实行“统一领导、分级管理”的财务管理体制，由此产生了多层级的经济单位和财务管理人员。我们知道这种韦伯的科层式管理体制过于强调等级秩序和层次，高层领导权力强势，而下面的广大教职员工权力呈现弱势，这便不利于调动广大教职员工参与大学治理结构的积极性，另外纵向的信息传递渠道也容易导致信息传递过程受阻、内容扭曲，再加之信息不对称，高层往往掌握更多的信息，这也很容易形成高校的内部人控制。此外，高校的财务监督机构往往作为学校的下属部门，缺乏应有的独立性，无法起到相应的监督约束作用。这也不利于形成民主监督、权力制衡的机制。（3）会计信息披露制度不完善目前，天津大学的会计信息披露制度主要遵循教育部和财政部颁发的《会计法》和《高等教育法》，在会计核算时遵守《高等学校财务制度》和《高等学校会计制度》等的规定，年末编制的财务报表包括资59 第5章案例分析产负债表、收入支出表和支出明细表，这些报表仅向教育主管部门报送，对这些报表的审计主要是政府的周期审计加上学校的内部审计，由于年度财务报表不对外公开，学校的一些利益相关者不能获取相关的财务信息，不能对其进行有效的监管，政府不定期审计和内部审计缺乏应有的独立性，因此在投资炒股发生损失的时候，学校编制的虚假报表才得以蒙混过关。“单平炒股案”正是在天津大学财务治理缺乏对其制衡的背景下发生的，单平在未经论证，也未经学校领导班子讨论的情况下擅自运用国家赋予其校长的权力与时代公司以个人名义签订的大额委托理财，根本就没有考虑到其他利益相关者的利益，也没有考虑到理财失败后最终背上财务负担的将是整个天津大学。事发后，中国社科院金融研究中心副主任王松奇告诉《财经》记者，在他看来，如此大额委托理财背后，是否存在商业贿赂行为，应作为一个关注的重点。或许真的存在商业贿赂，也或许没有，但这都不是本文研究的重点，本文仅想从财务治理层面探讨如何避免此类现象的发生。5.3完善财务治理的建议针对天津大学炒股案，并在对其原因分析的基础上，本文认为应从以下三方面来完善天津大学的财务治理：（1）强化内部会计控制内部会计控制的核心是内部牵制，一个有效的内部牵制制度是内部会计控制制度能否发挥作用的关键所在，内部牵制是以提供有效的组织和经营，并防止错误和其他非法业务发生的业务流程设计。健全的内部牵制和稽查，使会计上发生错误和舞弊的可能性必然减少，而且即使发生了错误和舞弊也能迅速发现。内部牵制通过职责分工和业务程序的适当安排，使各项业务内容能自动被其他作业人员核对查证，从而起到相互制约、相互监督的作用，它包括不相容岗位的分离，相关机构和人员相互制约。在财会人员分工协作中要贯彻内部牵制制度，适当的职责分离可以有助于防止各种有意或无意的错误。如建立货币资金业务的分工责任制，货币资金收支与记账的岗位分离，收入、支出要有合理合法的票据，全部收支及时准确入账，单位不得由一个人办理货币资金业务的全过程等，确保办理货币资金业务的不相容岗位相互分离、制约和监督。另外，在实践中，一定要强化实施内部会计控制制度，不能把制定的内部会计控制制度作为摆设，一定要加大贯彻执行力度，具体可以采取引入高校财务问责制的方式。内部会计控制下应该把财务报告可靠性和有关内部控制的责任落实到实际执掌学校权利的关键人物身上，强化单位负责人对本单位会计工作和会计资料的真实性、完整性负责的责任制，59 第5章案例分析通过个别评估和持续的监督活动，强化责任的分配与授权，建立单位负责人责任制。强调对于组织内的全部活动要合理有效地分配职责和权限，并为执行任务和承担职责的组织成员特别是关键岗位的人员，提供和配备所需的资源并确保他们的经验和知识与职责权限相匹配，要使所有员工知道他们的工作行为，以及职责担负形式和认可方式，与达成组织目标的联系。（2）建立以董事会为核心的财务治理结构在第四章本文构建了我国治理意义下的以董事会为核心的财务治理结构，并且也分析了这一治理结构可以形成财务决策权、财务执行权和财务监督权的有效制衡。根据这一思路：对于天津大学，同样可以考虑建立党委书记兼校董会主席的财务治理决策机构（校董事会）。该决策机构以党委书记为校董事会主席并实行党委领导下的校长负责制，董事会成员包括党委书记、校长、学校教职员工代表、学生代表、政府部门代表、企业代表、校友代表、金融机构代表、社会公众代表等。整个董事会作为最高决策层制定学校的宏观发展战略，统一学校的财务政策，对具有全局性的投资、筹资、支出项目进行决策，审议学校预决算报告，监督及考评学校的运作绩效。对于财务执行权，考虑建立校长兼首席执行官的财务治理执行机构。学校的财务工作由该机构在校长的领导下负责，包括提出学校年度预决算报告，在预算内提出或审议重大资金调度及安排，合理规划并有效执行各项筹资、投资及支出活动。对于财务监督权，考虑建立纪委领衔的财务治理监督机构，并建立审计委员会，审计委员会归董事会领导，同时审计委员会负有领导学校内部审计机构的职责，（3）公开披露会计信息并引入外部审计的监督由于高等教育利益相关者不可能直接介入学校日常经营管理，如果高等学校没有一套公开披露会计信息的制度，利益相关者就无法全面了解公司的财务状况与经营成果，也就无法掌握高等学校的运行过程，并及时地做出正确的决策，也无法对高等学校运营进行有效监督。因此，只有高等学校的相关信息公开才能保证高等教育市场上的每一个参与者在平等条件下获得同样信息，才能保证市场在公开交易中正常运行，对高等学校的管理者也是一种有效的监督。此外，会计信息披露的公开还能在一定程度上降低代理成本，利益相关者花一定代价获取的信息总要大于公司公开披露信息的成本。此外，为了保证会计信息披露的真实性还应引入外部审计对学校的年度报表审计并出具审计报告。这样就使得高校的财务监督工作更加独立和有效。最后还要促使高校建立公开、透明、互动的财务信息披露系统，披露与学校有关的全部重大问题，保证利益相关者公平地获得真实、准确、完整、及时的财务信息。这样才会有效避免因信息不对称带来的代理问题。天津大学炒股案尘埃已定，造成的3700多万元损失也已成事实，但是事后至少我们可以假想：当时天津大学在上述财务治理完善的情况下，单平校长在各权力部门监督和约束的条件下，59 第5章案例分析也不会或者说不可能擅自与时代公司以个人名义签订委托理财协议，因为决策权掌握在董事会手中，而做出这一决定也需要通过全体董事会的决议通过才行，校长只有在董事会通过决策的情况下才会有执行权。5.4本章小结本章首先介绍了天津大学投资炒股案的始末，并分析出其根源在于天津大学缺乏财务治理，缺乏财务治理制衡机制，最后给出了其财务治理措施。59 结论与展望结论与展望结论财务治理兴起于上世纪90年代，最初主要致力于对公司层面的研究，但是随后一些学者开始把该理论引入高校，并引起了越来越多的学者的关注。通过以上有关对我国公立高校财务治理的理论分析和财务治理结构模式的分析，本研究共得出以下结论：（1）随着市场经济的建立和发展，我国公立高校建立现代大学制度的改革势在必行，而构建科学规范的财务治理体系是现代大学制度的重要内容，财务治理的核心是财权配置，一个有效的财务治理体系应该是财务决策权、执行权和监督权的三权分立，相互制衡，这一财务治理体系也将是以后各高校财务治理改革的目标。（2）目前我国公立高校有了一定的财务自主权，但是离真正实现独立自主办学主体的要求还相差很远。高校只有成为独立办学的自主主体，能够独立承担民事责任，才会形成完整的委托代理关系，而这正是进行财务治理的有效前提。在实践中落实高校独立办学的法人地位还任重道远。（3）根据委托代理理论，造成财务治理效率低下的原因在于各利益相关方信息不对称以及没有建立一个有效的激励约束机制，因此公开披露会计信息并保证会计信息的质量同时完善高校的激励机制是高校今后改革的一个方向。展望我国公立高校财务治理的研究其实是一个庞大且新颖的研究课题，本文对公立高校财务治理的研究也只处于一个摸索和尝试阶段，由于本人的学识和精力有限，并不可能对公立高校财务治理的研究面面俱到，另外笔者还发现有以下问题值得研究。（1）目前关于公立高校的实证研究非常少，大多数学者都是进行规范研究。在能够取得公立高校财务数据的情况下，希望学者可以对公立高校进行实证研究。（2）由于公立高校中存在多层的委托代理链，加上其提供服务的特殊性，公立高校的代理成本显得非常复杂，因而有必要对公立高校的委托代理进行更加深入的分析。（3）本人对公立高校财务治理的研究只是处于一个初级层面的研究，希望后续学者可以进一步深层对其进行研究。59 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致谢致谢时光如梭，转眼间三年的研究生学习生活就要结束，但是回想这期间的经历，充实的校园生活总是历历在目。在毕业论文即将付梓之际，我要对在此期间曾经给予我支持和帮助的各位老师和同学们以及我的家人表示衷心的谢意。首先，要感谢的是我的导师乔春华教授和吴君民教授。在这三年的求学生涯中，乔老师诲人不倦的对我的毕业论文写作进行指导，从论文的选题、拟定大纲框架、搜集资料直到最终完稿几乎都包含乔老师的帮助和耐心指导；除此之外，乔老师还对我的学习生活甚是深入的嘘寒问暖、关怀备至；乔老师渊博的知识体系和严谨的治学态度更是让我终身受益。吴老师敏锐的洞察力、独到的见解总是会给我一些写作上的启发和灵感，为论文的写作增添光彩，并时常教诲我要踏踏实实的积累知识，认认真真的做学术研究，因此，我三年研究生生活也收获颇丰。在此，谨向我的恩师乔春华教授和吴君民教授致以最崇高的敬意以及深表谢意，祝愿他们在以后的教学生活中，工作顺利、身体健康、合家欢乐！此外，还要感谢经管院的领导和老师，感谢葛世伦教授、韩文民教授、张金贵教授、施金龙教授、张学军教授、田剑教授、王秀萍教授、张福至教授及王丽瑞老师和其他各位老师的传道解惑和细心指导，正是在各位老师的无私教诲下，我研究生的学习中才受益良多。再次，我要感谢我的室友和其他同学，他们对我的关心和帮助会让我永远铭记于心。最后，感谢我的父母、叔叔和弟弟，是他们的支持和鼓励，才让我重拾信心；也是他们的支持和鼓励，才使我在学习和生活中排除一切顾忌，不断探索，顺利完成学业。59