试论农地政策与农村土地承包经营权流转保障法律制度的构建

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1、试论农地政策与农村土地承包经营权流转保障法律制度的构建摘要：运用法学、政策学和实证分析方法，通过对我国长期以来农地制度形成及其运行的实践的总结和理论分析。认为农地政策是农村土地承包经营权流转保障法律制度构建的重要前提和基础，农村土地承包经营权流转保障法律制度也是实现农地政策的重要方式和手段；现阶段，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对农村土地承包经营权流转保障法律制度的构建具有指导和规则形成作用；阐述现阶段农村土地承包经营权流转保障法律制度的内容。　　关键词：农地政策；农村土地承包经营权流转保障；法律制度构建　　一、农地

2、政策与农村土地承包经营权流转保障法律制度构建的关系　　　　(一)农地政策是农村土地承包经营权流转保障法律制度构建的重要前提　　农地政策是指为实现特定的社会、经济目标而制定的与土地经营体制及农地权利实现的方式和措施等有关的政策，它是国家农业产业政策的重要组成部分。我国的农地政策依制定主体不同，可分为执政党政策和政府政策，前者主要是指由执政党为了实现特定的政治、经济目标而制定并组织实施的农地政策，政策内容多涉及土地经营体制的建立，因而一般是规定国家相当时期内农地制度构建的基本理念和发展方向的基础性政策，如20世纪50年代中期制定和推行的农地

3、集体化政策和20世纪70年代后期制定和推行的“大包干”、家庭联产承包经营政策等，这种政策多制定于农业经营体制改革时期。政府政策是指由中央或地方政府及其特定机关为了实现特定的社会和经济目标而制定并组织实施的农地政策，政策内容一般是为既定土地权利的实现而制定的具体措施。政府政策依其制定和推行的权力层级关系又可分为中央政府农地政策和地方政府农地政策，地方政府农地政策一般是对中央政府农地政策规定的具体化和在中央政府农地政策授权下的地方化。在我国现行政策体系中，依农地政策所处的地位和其内容可分为包含在农业综合性政策中的农地政策和专项性农地政策，前

4、者为农业综合性产业政策的组成部分，其内容规定得十分原则和抽象，表明国家特定时期对农地制度的态度和价值取向，虽不具有现实操作性但却对于宏观的农地制度安排具有指导意义，如中共中央、国务院多年来的“一号文件”；后者则专门规定农地权利实现的各项内容，与前者相比，其政策内容规定得比较具体和明确，对现实的农地权利运作实践和具体的制度设计具有直接的指导意义。　　农村土地承包经营权流转保障法律制度是指以法律规范的形式为将要发生及正在发生的农村土地承包经营权流转行为当事人提供行为模式，规范农村土地承包经营权流转秩序，促进农村土地承包经营权流转行为，并引导

5、其向既定的农业产业经营模式和目标发展的法律规范体系。　　从理论层面的科学性和实际层面的实效性角度分析，笔者认为，构建出内容全面且具有实用性的农村土地承包经营权流转保障法律制度体系，必须要有两个前提，一是必须要有能较全面、客观地反映在现实中广泛存在的农村土地承包经营权流转行为方式的现状分析，这是决定在现实中具有实效性的流转行为法律模式、流转秩序的重要基础；二是要能准确地把握国家在特定时期的农业产业政策及农地流转政策目标，这是决定特定时期农业立法和农地流转立法目的及其相应体系构建、规范设计的重要前提。　　农地政策和农村土地承包经营权流转保障

6、法律制度分别是我国经济政策和经济法律体系中的重要组成部分，但我国法学界长期以来对二者关系的研究一直以强调政策与法律的差异以及在法治理念下法律对政策的逐步替代和效力优位为主要论点。与我国不同的是，二战后的国外法学界对政策与法律的关系研究重在对政策和法律之间的关联性和互动性的分析，而非简单地将二者对立起来，强调二者的差异和谁对谁的“优位”。如美国法学家拉斯韦尔和麦克杜格尔从政策的观点研究法律现象的路径出发认为“当今人类的紧迫需要是把法律作为一种政策工具予以有意识的、从容的、谨慎的动用”。德国经济法学者乌茨·施利斯基在提及经济公法的产生依据时

7、也指出“法律是实施政策的最为主要的手段，经济公法因而应运而生”。美国著名法学家德沃金在揭示法律的形成和构成因素时认为政策是法律构成中的因素，并对法律的形成和适用发挥着重要的价值取向意义上的指导作用，“当法学家们理解或争论关于法律上的权利和义务问题的时候，特别是疑难案件中，当本文与这些概念有关的问题看起来极其尖锐时，他们使用的不是作为规则发挥作用的标准，而是作为原则、政策和其他准则而发挥作用的标准”。由此可见，国外法学理论界对经济政策和经济法律关系的研究重在揭示二者之间的关联和相互作用，认为经济法律是实现特定经济政策的重要工具，强调经济政

8、策对经济法律制度的形成和权利义务适用的前提性和指导性作用。这种理论源于市场经济条件下，对国家以各种灵活方式适时干预经济运行现实的必要性及正当性的认识，是对国家各项经济政策运作现实的深入观察和抽象概括。在市场