主管部门视角的中央专项转移支付资金监管

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1、主管部门视角的中央专项转移支付资金监管一、现状及监管要求中央对地方财政转移支付制度体系由财力性转移支付和专项转移支付构成，中央水利建设资金即是众多专项转移支付资金的一种。自2009年财政部对安排给地方级项目的中央水利建设资金全部实行财政转移支付以来，中央水利建设资金（含按照基本建设管理的农村饮水安全等财政专项资金）专项转移支付规模不断增加。据统计，2011年中央水利建设专项转移支付资金（以下简称“中央专项转移资金”）近960亿元，占当年中央水利投资1141亿元的80%以上。2011年中央1号文件出台后，水利基本建设投入明显加大。新一轮水利基本建设呈现任务艰巨、点多面广线

2、长、实施主体基层化和时间要求紧迫等特点，对资金的使用管理提出更高要求。能否管好用好这些来之不易的资金，是各级水利主管部门面临的重大课题和严峻考验。中央专项转移资金占中央水利投资总规模的比重极大，理应作为各级水利主管部门监管的重中之重。但是，当前中央专项转移资金监管的形势并不乐观。首先，财政专项转移支付资金本身存在诸多监管硬伤。史丽佳（2009）认为：专项转移支付资金使用效率低下，项目多头申请、截留挪用挤占资金的现象非常普遍；范子英（2011）认为：转移支付通过中央转给省，省再往下划拨，省市政府有很强的激励和操作空间截留部分资金。其次，各级财政部门因专项转移支付项目较多（

3、2007年中央财政专项转移支付共计213项），任务较重，对中央专项转移资金监管心有余而力不足。第三，水利主管部门对中央专项转移资金监管缺位或不完全到位。2010年水利部《水利基本建设财务管理调研报告》中反映：实行转移支付的项目水利主管部门监管力度弱化。一方面水利主管部门缺少项目管理基本信息，对资金安排不知情，致使监管难度增加；另一方面，通过预算控制和资金拨付环节的控制手段缺失，使得主管部门监管的效果差。在此背景下，研究加强中央专项转移资金的监管，探索构建中央专项转移资金有效监管模式十分必要。二、原因及影响分析资金监管作为水利工程建设项目管理的有机组成部分，其目的是服从并

4、服务于水利基建项目管理的大局。研究中央专项转移资金监管问题，必然要对水利工程建设项目管理路径和资金运动路线进行分析。多年来，水利部以《水利工程建设项目管理规定》为主线，先后出台了前期工作、投资计划、行政监察、档案管理、竣工审计等制度和一系列行业标准规范，实现了项目前期、投资计划、项目实施、项目验收等全过程的管理、监督、服务。逐步建立水利部、流域机构和地方水利行政主管部门以及建设项目法人分级、分层次管理的项目管理体系。为合理分析财政专项转移支付对中央水利基建资金监管的影响，以下采取“有无对比法”，就中央水利建设资金专项转移支付前后项目管理和资金运动情况进行分析（见图1）。

5、从图1可知，中央水利建设资金专项转移支付前后，主要出现了三大变化：一是资金运动与项目管理由统一变为脱节。实行转移支付前，中央水利建设资金运动的路线与项目管理路径基本保持一致。实行转移支付后，中央水利建设资金由财政部门实行转移支付，不再通过各级水利主管部门转拨。在此情况下，对各级水利主管部门的直属及所属项目而言，资金运动路线与项目管理路径未发生变化，仍基本保持一致；对其他项目而言，资金运动路线与项目管理路径发生了较大变化：项目管理路径仍维持不变，资金运动路线在各级水利主管部门之间脱节。二是水利主管部门的行业监管由规范变为松散。实行转移支付前，水利主管部门上下级之间存在资金

6、领拨关系，彼此联系紧密，行业监管较为规范有效。实行转移支付后，资金监管由按渠道为主转变为以财务隶属关系为主，突出强化了财政的监管。水利主管部门只对直属及所属单位有资金拨付关系，对下级主管部门不再有拨款关系。个别地方实行财政集中核算，资金直接由核算中心代替项目法人进行会计核算，更是直接撇开了水利主管部门。在此情况下，各级水利主管部门上下级之间联系较为松散，行业监管基本处于缺位或不到位状态。三是项目财务信息由完整变为孤岛。实行转移支付前，水利基建项目的财务信息按资金渠道报送，各项机制较为健全，项目财务信息报送途径顺畅，信息收集及时完整。实行转移支付后，财务信息要求按财务隶属

7、关系上报，各主管部门仅能掌握直属及所属单位的财务信息，上下级水利主管部门之间的信息不畅、信息联系断裂而各自成为信息孤岛。对多数跨行政区划的大中型水利项目而言，水利主管部门不能掌控项目整体的财务信息，造成各项工作极为被动。以上三大变化对中央专项转移资金监管格局产生了最大影响，甚至产生了一些认识误区，严重影响了中央专项转移资金的监管：第一个变化使资金监管在项目管理体系中逐渐边缘化。一些单位领导对财务工作产生误解，部分水利主管部门存在资金监管就是拨款监管的认识误区，认为资金不经过我们，再行监管多此一举。部分财务机构及人员认为水利主管部门对中央专