金融监管机构问责机制探析

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1、金融监管机构问责机制探析　　摘要：随着金融体系重要性的加深，金融监管机构日益独立于政府部门。在这一趋势下，为防止金融监管可能存在的腐败、低效率、高成本等问题，加强对金融监管权的监督成为必要。为解决这一课题，从立法机关的监督、法院的司法审查、行政系统内部监督、金融监管机构自身治理和社会监督等角度出发，探讨构建一个适合我国银行监管当局适用的程序化、体系完整的问责制度。　　关键词：金融监管；问责制度；独立性　　一、国外金融监管问责机制考察　　　　金融监管问责，按照Quintyn等人（2006）的观点，可分为机构问责、归制问责、监督问责

2、和预算问责四个部分。从国外的实践来看，一个完善的金融监管问责机制的建立首先要考虑金融监管机构与立法机关、行政机关、司法机关之间的问责关系；其次，这种问责机制还应该建立在与其他利益相关者联系的基础之上，这样，可以允许他们看到金融监管机构不同方面的工作，创造或培养出对金融监管机构目标以及成绩的广泛理解，从而有助于监管者建立起声誉；最后，监管者自体问责也是必须的。　　（一）机构问责　　1.与立法机关的问责关系。在西方，议会凭借立法权影响监管活动，负责建立金融监管机构运作的法律框架。金融监管机构向立法机关问责有三个目的：确保金融监管机构

3、具有适当的使命；确定赋予金融监管机构的权力得到有效履行并有利于实现预期的目标；在需要对立法进行修改时，提供交流渠道。立法机关不应该对金融监管机构行使直接权力，或具体指导金融监管机构如何从事其监管活动。　　2.与行政机关的问责关系。行政部门对金融政策的总体方向和制定负有最终责任，并且政府作为规章发布者，在金融监管机构的主要负责人或董事会成员任命上发挥关键作用，所以，金融监管机构需要对相关行政部门负责。　　（二）监督问责　　即与司法机关的问责关系。金融监管机构决策影响的个人和公司应有通过法院寻求法律救济的权利。鉴于金融监管机构广泛的

4、自由裁量权，对监管措施的司法审议是其问责关系的基石。这种问责形式在事后基础上进行，以确保金融监管机构的行动在法律限度内。英国在此方面具有非常成熟的经验。　　（三）归制问责　　即如何对其他利益相关者及公众负责。大部分金融监管机构是通过向被监管机关征收的费用来获得全部或部分资金的，因此，至少在一定程度上要向那些为其提供资金的人负责。透明度、协商与参与和承担对监管影响(RIA)的分析是建立和维持此问责的有力工具。　　（四）预算问责制度安排　　为确保金融监管机构的自主权，最好让它在财务上独立于政府。要达到这种结果的办法之一是由受监管机构

5、支付监督活动花费。然而，这可能为受监管机构行使不当影响开方便之门。因此，无论获取资金的方式如何，都应该要求金融监管机构明确报告资金支出情况。　　（五）同体问责的制度安排　　在很多国家,金融法律对监管机构治理结构也作了明确的规定,要求最高监管权力层至少设置三类部门：第一类是决策部门,一般是监管机构的董事会；第二类是执行部门，直接负责管理监管机构的日常监管工作；第三类是监督部门，是决策部门和执行部门的内部问责人，可要求后者分别就监管决策和执行过程做出相应的解释和说明，并负责对监管机构的治理、财务、人员薪酬、风险等方面进行全面的问责。

6、这三类部门的设置为部门间的互为问责提供了基础。　　　　二、我国金融监管机构问责机制的现状与完善：以银监会为例　　　　Quintyn等人(2007)通过对世界32个国家银行监管机构的问责进行了细致的考察，得出了这些国家在金融监管制度改革前后的问责指标得分（以100为满分），其中，这32个国家的平均数改革前为40，改革后为61；中国改革前得分是19，改革后是38，数值相对较低。在实践中，自2003年银监会成立后，各方在完善金融监管问责机制方面都作出了颇大的努力，但是，仍旧存在着一些不足，需要加以完善。　　（一）异体问责　　1.当前的

7、金融监管问责视野较狭窄。这是异体问责存在的主要问题，主要表现在现行问责机制大多停留在监管机构内部的等级问责，即上级问责下级,这与民主政治的要求是不相符的。等级问责尽管在效力上具有优势,但如果仅仅是上级追究下级的责任，那么，上级的责任由谁来问就会成为一个问题，其结果必然是最高的一级无人追究责任。在我国，无论是银监会、银行，还是立法机构都没有意识到被监管机构可对银监会实施问责。同时，监管部门对公众负责表现得更多的是尽到公布政策的义务，一旦所监管的银行出了问题，在公众如何问责监管机构以及其如何对公众更加负责这点上并没有更多的说明。我国

8、现行的法律、行政法规和部门规章没有赋予利益相关人制定银行规章的动议权,对银行规章起草时是否要听取利益相关人的意见、听取意见采用的形式规定得较为模糊和随意，而对在银行规章审查阶段如何处理利益相关人的意见也是模棱两可（周仲飞，2007）。这不得不说是一个重大的缺憾。