街头官僚在公共政策执行中的偏差及矫正

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1、街头官僚在公共政策执行中的偏差及矫正第9卷第3期北京工业大学(社会科学版)v01.9No-32009年6BJOURNALOFBEIIINGUNIVERSITYOFTECHNOLOGY(So':【ALSCIENCES踟ON】Jun.2009街头官僚在公共政策执行中的偏差及矫正李旭琴(福建师范大学公共管理学院,福州35000,)摘要:街头官僚理论是近些年公共行政学理论的一个前沿领域.处于公共政策执行末梢环节的广大街头官僚生存于公共政策执行资源稀缺和公共服务弹性需求的夹缝之中,出现绩效目标异化,表现出典型的行动逻辑——激励不足,规则依赖,投机行为和一线弃权,在公共利益

2、权威分配的过程中产生执行偏差.矫正街头官僚政策执行偏差的主体路径包括3个方面:(1)政策执行机构(街头官僚机构)的内部改革;(2)政策执行直接主体(街头官僚)的自我优化;(3)政策执行间接主体(目标团体)的问责监督.关键词:街头官僚;绩效目标异化;政策执行;主体路径中图分类号:D630.9文献标识码:A文章编号:1671—0398(2009)03—0050—05"街头官僚(Street-LevelBureaucrat)一词最早现于李普斯基1977年写的《建立一个街头官僚理论》一文.1980年,他正式出版《街头官僚:公共服务中个人的困惑》,标志着街头官僚理论正式建

3、立.该理论强调政策制定与政策执行是没有截然区分的,充满了上级与下级之间,政府与社会之间往来互动的过程.它从自下而上的微观路径出发,将在一系列约束之下握有自由裁量权的底层官僚视为研究政策制定与执行的起点,研究其在公共服务直接供给中所做出的选择.街头官僚的内涵及行动特征"街头官僚是指位处基层和最前线的政府工作人员,是政府雇员中直接和公众打交道的公务员¨,是拥有真正政策判断力的第一线官僚.参照我国《公务员法》关于公务员职位类别的规定,本文所探讨的街头官僚特指政府机关中直接与公民打交道的,非选举产生的基层政府公务员,也被形象地理解为是在政府机构的"门口"或"窗口执行公务

4、的政府公务员.他们主要是在履行社会管理与市场监管职能的行政机关基层部门中直接执行行政监管,行政处罚,行政强制,行政稽查等现场执法职责的公务人员.一般而言,政府机关中的街头官僚具有5个方面的典型特征:(1)处于等级森严的政府金字塔的最底层,权力小,地位低,数量庞大,占政府机关人数的绝大部分;(2)处于资源紧张和需求弹性的夹缝之中,机构目标模糊不清和绩效测量困难并存,绩效目标异化的可能性大;(3)处于政策过程的末端,在现场向公民执行法律法规,规章制度和上级命令等,在执行的过程中具有再决策的权力和动因;(4)广大街头官僚具有自主性,必须裁量是治理过程的一个常态.他们具

5、有一定的自由裁量权,其选择和行动"实际上是为广泛的公共政策提供了实际执行的意义,是政策实现的重要因素;(5)街头官僚通常在国家与社会之间,国家权力与公民权利之间的交界面执行工作任务,其工作质量和绩效表现直接构成政府机关的产出,决定着行政能力,政府形象和官民关系等,主导着公众对政府的评价.二,政策执行中的街头官僚公共政策的本质是公共利益的权威性分配,街头官僚作为公共政策执行的直接主体,其特殊的角色,地位和工作环境导致其绩效目标异化.(一)个人偏好与组织目标冲突街头官僚是行政权力运作的末端环节,无论是收稿日期:2008.11-21作者简介:李旭琴(1984一),女,

6、福建龙岩人,福建师范大学公共管理学院研究生.第3期李旭琴:街头官僚在公共政策执行中的偏差及矫正5l国家的法律法规和政府部门的规章制度,还是政治家和上级管理者制定的公共政策,其贯彻落实最终都有赖于街头官僚认真而正确的执行,使得街头官僚在实质上垄断了公共物品和公共服务的直接供给.街头官僚在制定和执行政策的过程中"和大多数组织中的高层职员不同,街头官僚在决定他们的机构供给的利益和惩罚的性质,数量和质量时拥有相当大的自由裁量权.相对于组织的权力而言,街头官僚机构存在某种自主性,他们可以有效地采取某种不合作的策略来抵制上级组织的命令.高层领导注重实现组织目标,街头官僚的兴

7、趣则在于按照自己的偏好处理工作流程和完成工作任务.因此,街头官僚与政府组织的高层管理者之间存在目标和利益上的差异.(二)资源稀缺性与绩效测量的不确定性并存资源的稀缺性是西方经济学的基本假设.政策的执行同样需要资源.资源的稀缺性同样是政策科学的基本假设,正是资源的相对稀缺,政策科学作为研究社会资源的权威性分配才变得有意义.公共责任和顾客至上的公共行政价值目标要求基层公共部门的绩效管理以效率,能力,服务质量,公共责任和社会公众需求的满足为第一评价标准.相对于街头官僚需要完成的任务而言,街头官僚手中所拥有的资源往往是有限的,信息缺乏和人力匮乏导致供给的不足,而公共服务

8、是一种弹性需求,这种需求