现行流浪者救助制度的缺陷与原因分析

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1、现行流浪者救助制度的缺陷、原因与改进摘要:2003年的“孙志刚事件”催生了新的流浪者社会救助法，将原来违反人权的强制收容遣送制度改为了新的自愿“救助”制度。但是这一措施并没有从根本上解决流浪者的社会救助问题，反而一定程度上加剧了社会上流浪乞讨的现象。为什么实现新制度后街上的流浪者没减少反而大幅增加？为什么流浪者不愿进入救助站接受救助？新救助制度真正履行了政府应有的救助功能了吗？本文将对这些现象与问题进行分析，找出现行流浪者救助制度的缺陷并提出实际的改进措施。关键词:流浪者救助新制度问题原因措施一、新流浪乞讨人员救助管理办法实施产生的问题2003

2、年6月20日国务院颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，实现了城市流浪人口救助从强制性收容遣送到自愿受助、无偿救助的转变。自新办法实施以来，救助管理工作稳步发展。但是，在具体实践过程当中，也暴露出非常多的新问题，与此同时，流浪乞讨现象亦呈现出新的特点:（一）流浪乞讨者数量激增，一些地方救助站救助设施供不应求。（二）职业乞讨现象严重，乞讨和欺诈的界线难以分清；由于乞讨能获得一定的收入，甚至出现“乞讨产业链”，人口拐卖猖獗，尤其将儿童拐卖去进行胁迫乞讨。（三）大部分有劳动能力的流浪者不愿意进入救助站，长期停留在流入地的公众场所，形成懒惰

3、不劳而获的乞讨文化，为城市管理带来许多问题。由下表可见，自2003年颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》之后，救助站每年救助的人次几乎翻了一番，到2010年则几乎增长到三倍；相应的救助站的数量也是每年剧增2010年比2003年只增长了67.6%，床位数量则增加得更缓慢，仅从2003年的4.7万张增加到2010的5万张，只增长6%。表一2003-2010城市救助站救助情况20032004200520062007200820092010救助站数量（个）864977107911891261133413721448床位数量（万张）4.74.

4、54.44.64.74.74.75救助人次（万）63.582119.6129.6154.4157.3168.1171.9未成年人数（万）无统计无统计无统计无统计15.415.6无统计无统计未成年人占比（%）----1010--数据来源：根据2003-2010年民政部发表民政事业发展统计报告整理得到由于，民政部只是每年公布救助站救助的人次，而关于社会上现存各类流浪者到底总量有多少，没有一个详细的调查和准确的统计，也很难有一个数据基础进行合理估计。2005年8月8日，民政部举行了“全国流浪乞讨人员救助管理信息系统”开通仪式。流浪者救助管理信息系统的

5、建成和使用，初步实现了救助网络覆盖全国，救助管理业务信息共享，但是基于各种原因信息不公布。这为学者研究和制定政策建议带来巨大难题，研究者无法获得充分数据进行研究，只能进行抽样调查获得十分有限的数据。正是由于这个原因，以下的对流浪者结构的分析只能依据一些学者有限的社会调查和采样分析。二、问题的具体原因分析：（一）救助站功能定位是对流浪者进行不超10天的短期救助，然后还是要将流浪者遣送回原流出地，并将救助责任退回给“其亲属或者所在单位”或“流出地人民政府”。《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》第十二条则规定：“救助站应当根据受助人员的

6、情况确定救助期限，一般不超过10天；因特殊情况需要延长的，报上级民政主管部门备案。”第十三条规定：“对受助人员中的残疾人、未成年人或者其他行动不便的人，救助站应当通知其亲属或者所在单位接回；亲属或者所在单位拒不接回的，省内的由流入地人民政府民政部门通知流出地人民政府民政部门接回，送其亲属或者所在单位；跨省的由流入地省级人民政府民政部门通知流出地省级人民政府民政部门接回，送其亲属或者所在单位。”    第十四条规定：“对无法查明其亲属或者所在单位，但可以查明其户口所在地、住所地的受助残疾人、未成年人及其他行动不便的人，省内的由流入地人民政府民政部

7、门通知流出地人民政府民政部门接回，送户口所在地、住所地安置；跨省的由流入地省级人民政府民政部门通知流出地省级人民政府民政部门接回，送户口所在地、住所地安置。”由上可见，救助站的主要功能还是将流浪者遣送回原流出地，并最终将救助责任退回给“其亲属或者所在单位”或“流出地人民政府”。由于救助站救助功能不足以长期保障流浪者生活，导致一般流浪者不愿进救助站，持续流浪；或者是进入救助站超过规定期限查不出身份和来源地后，被重新送出大街。（二）救助责任的划归地级市政或县政府，直接导致欠发达地区的社会救助资金不足。并且，在现行以GDP为考核核心的激励体制下，由于

8、对流浪者进行社会救助属于转移支付，不算入GDP，于是政府更热衷于将钱投向更多可以拉动GDP增长的项目，而对于做好救助事业动力不足。根据新出《社会救助法