我国“费改税”的制度经济学分析

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1、我国“费改税”的制度经济学分析内容提要：我国农村税费改革是一个制度变迁过程，这个制度变迁的进程取决于其参与者的态度和力量对比。在“费改税”制度变迁过程中，一共有三类主体参与，分别是农民、基层干部和政府高层，其中农民和政府高层是支持者，基层干部是反对者。但是，基层干部又是“费改税”各项具体措施的具体执行者，因此这个群体对“费改税”制度变迁过程的影响力比较大，也正因为如此，才使得我国“费改税”举步维艰。要想减小“费改税”的阻力，降低制度变迁的成本，就要有互补制度——行政体制的变迁过程同时发生。　　从制度经济学的角度来看，“费改税”属于一种制度变迁，因此可以利用制度经济学的分析工具来探讨这个

2、问题。我们运用有关制度变迁的两个假说，即制度变迁主体角色转换假说和制度互补假说。前者是说，制度变迁是在多元主体的合力作用下发生的，在制度变迁过程中不同的主体对制度变迁持有不同的态度，发挥不同的作用，对制度变迁产生不同的影响力；后者是指，制度变迁不仅仅是单独一项制度的变迁，而是一系列制度的变迁，只有这样，制度变迁才会降低变迁成本，发挥最大的潜力。我们准备利用这两个假说来分析我国“费改税”问题。　　一、“费改税”：多元主体博弈　　从实质上讲，农村税费改革就是对农村利益关系的一种调整，同时也是一次税制的变革。“费改税”的目的是为了减轻农民负担，规范基层财政费大于税的收入格局。基层财政之所以产

3、生这种收入格局，主要是由于基层政府支出过大、冗员过多，而税收收入弹性小，税收收入的增长跟不上支出的增长，增加各项规费收入便成了弥补收支缺口的有效手段。费大于税的收入格局带来了许多不良后果，主要是加重了农民负担，影响农民的劳动积极性，同时易滋生腐败，政府职能不到位等等。因此，必须改变这种格局。　　（一）“费改税”制度变迁中各参与主体扮演的角色　　在“费改税”这个制度变迁过程中，大致有3类主体参与，即农民、基层干部和政府高层。农民和政府高层是支持者，基层干部是反对者。下面进行详细说明。　　在目前我国的农业税费中，税收包括农业税、农业特产税、耕地占用税、屠宰税和农村个体户承担的工商税，农村收

4、费包括乡统筹、村提留、“三乱”（乱收费、乱集资、乱摊派）等等。1994年到1999年农民的税费负担情况如表1所示。①表1中的农业各税包括农业税、牧业税、耕地占用税、农业特产税和契税，社会负担包括集资、行政事业性收费和罚没款等。6　　在农业各税的征收过程中存在较多的重复征税、提前征税和过度征税现象。尤其是农业特产税，寅吃卯粮现象最为严重，在许多地方，特产作物还没有成熟就已经征税，并且在征税时往往高估作物产量，在征收上也有刚性，只有增收没有减收。按照国家规定，农民的人均提留统筹费不准超过农民人均纯收入的5%，但是，由于各个地方都虚报农民收入，人为地提高了税基，从而提高了征收上限。在许多地方

5、的税费征收过程中，往往是先由乡镇政府定下一揽子税费总额，然后向各个自然村按照人头分解，层层落实，这样使得税费负担有失公平。有些地区，强行将两工（劳动义务工和积累工）货币化，实行以资代劳，并且人为提高以资代劳的负担。以1999年为例，以资代劳负担就达到人均6.9元，劳均13.6元。除此之外，农村乱收费现象更是花样繁多，要么自立项目强行收费，要么人为扩大收费范围、提高收费费率，要么强买强卖、强行服务、甚至不服务等等。例如，最近在浙江的一项调查发现，国家规定农民申请结婚的过程中只需要缴纳约100元的婚姻状况证明费、婚前健康检查费和结婚证工本费就可以了，但是实际交费情况是少则700元，多则28

6、00元，增收数额较大，浮动范围也较大，农民乱收费负担由此可见一斑。因此，如果“费改税”确实能够规范农村的税费征缴，切实减轻农民负担的话，农民肯定是“费改税”的最大得益群体，从而也就是最坚决的支持者。　　基层干部，主要是指村级和乡镇级的政府官员，这类主体直接向农民征收各项杂费、政府基金、集资等项目，如果“费改税”确实规范了各项不规范的收入，那么，基层干部将成为受损者。因为从目前来看，他们所从事职能的主要收入来源（甚至包括其工资收入以及不规范的灰色收入等）就是收费、基金、集资等，如果将这部分收入进行规范，将会降低收入的弹性，对这部分人是不利的。因此“费改税”会侵犯基层干部的利益，如果在“费

7、改税”的同时不解决基层干部的既得利益损失问题，基层干部将是“费改税”的反对者或者说阳奉阴违者。　　政府高层，主要是指中央和省一级的政府机构，这类主体较多地从大局出发，考虑的是整个国家或者整个省份的综合效益，是决定是否“费改税”、以及怎样进行“费改税”的主体，不过他们的决定会受到来自下层信息的干扰，例如基层干部的汇报或者农民的上访等等，这类主体的态度会根据他们对各项信息的综合所作出的判断而定。最近几年，从中央到地方，各级政府（基层乡镇政府除外）一