“撤县(市)设区”中的利弊博弈——以镇江丹徒区和扬中市为例

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1、“撤县（市）设区”中的利弊博弈——以镇江市丹徒区和扬中市比较为例【摘要】进入21世纪，我国许多大中型规模的城市纷纷对行政区划进行了调整。众多手段中，以“撤县（市）设区”为主要途径的区划调整最为常见，这对都市区的形成和发展有一定的推动作用，但也会带来一些消极影响。本文以镇江丹徒区和扬中市为例，比较两者面对镇江市行政区划兼并举措时不同反应，浅析其中的区域利益博弈。【关键词】行政区划；撤县设区；丹徒区；扬中市一、引言所谓行政区划，指的是一个国家在地理条件、历史条件和经济情况基础上将其领土按一定原则和程序分成若干层次不同的单元，并设置相应

2、国家机关分层管理，以实现国家职能。行政区划作为国家行政管理的重要手段，关系到我国政治、经济和社会全面发展。而行政区划的调整，对于目前我国由政府主导的城市化进程有着重大影响。早在2000年至2002年间，为了达到壮大中心城市、发展区域经济的目的，国内许多地方县市行政区掀起了一次行政区划调整的浪潮。据统计，2000年1月至2004年8月，中国共有32个城市进行了34次行政区划调整，共撤并县（市）43个。2004年原镇江市丹徒县撤销县制改设为镇江市丹徒区，迎来了发展的良机。此后，镇江市在《镇江市国民经济和社会发展“十二五”规划基本思路—

3、—立足跨越，着力转型，建设现代化新镇（征求意见稿）》中提出“合理调整行政区划，整合区域资源，推进扬中撤县设区，做大做强中心城市”[2]，这引发了扬中市、丹阳市民众的抗议。本文便以丹徒与扬中的比较，解释两者截然不同态度的原因。二、撤县（市）设区的理论来源以及其中利弊我国正处于政治、经济体制改革的全面转型时期，随着城市化的加速推进，面对日益激烈的区域竞争，地方政府唯有大力建设中心城市，强化它的集聚和辐射作用，才能带动整个城市的发展。另外，地级市和县（市）同处于一座城市可能导致两者发展缓慢，或者两座紧邻且已形成整体的城市由于规划的编制和

4、实施分割而在基础设施建设和污染治理问题上难以协调等情况催生了撤县（市）设区这一区划兼并形式。再从政治心理学角度出发，撤县（市）设区这一举措的主要受益者是中心城市和大城市，这与我国有关部门对大城市强烈偏好有关，也与大城市在政治上的强势地位密不可分。总的概括起来，进行这样行政区划兼并有以下三条积极作用：第一，有利于扩大中心城市的发展空间，使其城市产业布局和发展模式更加合理。第二，整合县级单位经济发展力量，扩大中心城市规模，增强中心城市整体经济实力和区域竞争力，从而提高城市在区域中地位，加大城市在国家资源分配中谈判的分量；第三，协调中心

5、城市与周边县（市）公共基础设施规划和建设，减少不同行政单元间的摩擦[3]。将某些拥有重要资源(港口资源、土地资源、旅游资源等)的县(市)改为区,有利于充分发挥中心城市较强的政治能力、投融资能力、管理能力、招商引资能力、人才能力。但是，撤县（市）设区归根结底还是要将县市级地方政府行政权力集中到中心城市手中，在此过程中同样也会产生一些问题：第一，这种区划兼并会限制中心城市周边中小城市的发展。撤县（市）设区首先会将地方行政权力集中在市一级政府，虽然增强了其权威，减少了政策落实过程中的层层阻碍，但行政权力的加强带来的更多行政干预会压抑地方

6、积极性、灵活性和主动性。改革开放的实践也证明，自下而上的经济发展模式比自上而下更具有活力；第二，不利于保持行政区内稳定、良好的社会经济秩序。不断的行政区划调整，尤其是跨区域的行政区划调整，影响了干部工作的积极性和顺利开展，对市民的工作、生活，以及对厂商投资者的经营管理发展更带来不便；第三，撤县（市）设区带来了虚假的城市化和建设的浪费。城市规模盲目扩大同时，部分地区仍是农村产业、农村人口和农村管理体制，这在一定程度上会导致对农村和农民的进一步不公平。城市经济的虚假繁荣背后隐藏的是形象工程带来的巨额投资以及经济泡沫，经济根基不实必然会

7、埋藏下一定隐患；第四，区划兼并不利于制度创新。行政区划的调整可能可以暂时性地解决城市发展中的问题，但这只是停留在表面并未从根本上解决。倘若随着城市发展更多问题出现是不能一直利用这种手段的，所以从长远看要想根除必须得进行制度创新。一、二、三、镇江市丹徒区与扬中市民众不同态度分析1、丹徒区划调整的背景镇江市位于长江和运河的交汇点，自古便是大型水路运输枢纽，如今更是有了润扬大桥、京沪高铁、京沪高速公路以及刚刚建成的泰州大桥在此处沟通，地理上的优势不言而喻。但是2002年前镇江市的经济总量和城市规模却是沪宁铁路沿线的地级市中最小的。从下面

8、的地图可以看出，镇江市北部沿着长江呈带状铺展开来，受到长江的挤压，而东西两端又受到化工区阻隔，所以当中心城市逐渐膨胀、人口增长，城市只有向南扩展这一个方向。在长期与南部的丹徒县相伴发展过程中，逐渐形成了市县同城的局面，这其中不仅有体制上的摩擦，还遏