政策结果的多面向：寻访新政策网络理论论文

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1、政策结果的多面向：寻访新政策网络理论论文.freelentation)而异质成为现实时，即国家某些主体可能异化为非正式社会主体或某些社会主体可能异化为非正式国家主体而交织成一个网络时，坚持国家与社会截然二分的国家中心论与社会中心论则难以详尽、真实地诠释政策过程。政策网络理论的最初出现就是用来解释以上失灵现象的。它重新界定了国家与社会的关系，主张国家与社会并不都是均质单位，而是各自内部消解为不同次级系统，两者关系又是千丝万缕，彼此边界模糊不清。例如，罗茨(R.A.arsh)的理解，这些或多或少、或强或弱的关系模式如同一束形态表现

2、不一的光谱。光谱两端分别是高频互动、高度整合的政策社群与低频互动、低度整合的议题网络(issueoney)、合法性(legitimacy)、信息(information)与组织(organi-zation)。〔5〕正因为这些资源相互依赖特质的存在，政策过程不再是过去的官僚模式，而是一种多元参与模式。政策网络的参与者不仅来自公共部门，而且还有私人部门，这些与某项特定政策有着直接或者间接利益的参与者交织一起。结构形态不一，有的是部门结构，有的是人际结构；结构性质也相异，或制度性或非制度性，或强或弱，或长或短，或正式或非正式。需要强

3、调的是，政策网络更加重视非正式关系在政策制定过程中的角色，从而弥补了以往政策理论中政策分析变量的不足。罗茨指出，诸如政策社群、议题网络等形形色色的政策网络不仅限制了政策过程的参与者、界定了他们的角色并决定了哪些议题进入政策议程，而且塑造了这些参与者的政策行动。〔6〕由于网络行动不断重复，制度化的政策过程随之发生，那些共享的政策偏好、参与模式与政策资源分配逐渐被固化下来，政策网络伴随而生的政策理念、政策行为影响政策结果不言而喻。只要政策网络存在于某个政策过程中，那么政策过程及其结果就受到它的影响，这就是政策网络理论的“硬核”。不

4、可否认的是，这种政策网络攸关(policyatter)思想的先决条件是在网络中建立共识(sensemaking)、信任结构(trustbuilding)与价值共享(valuesharing)。图1政策网络的理想类型尽管研究方法有待改进，分析框架有不足之处，但一个不争的事实是：肇始于多元主义、法团主义的政策网络理论被欧美国家(尤其是欧洲国家)广泛地应用到政策分析领域。它抛开了对民主政治的价值执著，继承了多元主义、法团主义的政治现实主义传统，着重政治场域中的实然性来揭示政策行动者在具体政策过程中如何影响政策结果。与多元主义、法团主

5、义相比，政策网络理论具有以下三个优势：1.它否定了国家与社会截然“二分法”，即放松了多元主义、法团主义的研究假设，不再假设国家、社会是均质整体。政策网络研究学者认为，政策过程的国家并不是“铁板一块”，而是碎片化的实体，它与社会的边界也很模糊。与多元主义、法团主义对政策过程多半侧重宏观国家角色的研究传统相比，政策网络更加注重对政府部门、次级部门(sub-sector)的分析，侧重从中观层面(meso-level)分析政策结果。2.它用来描述特定政策部门或特定政策领域中国家与社会之间复杂多变的关系，而突破了多元主义的社会中心论和法

6、团主义的国家中心论。这种关系既可以是正式的，也可以是非正式的。在现实政策过程中，这种正式或者非正式的关系不仅表现为宏观层面的政治结构，而且表现为中观层面的部门结构、微观层面的人际结构。3.它不仅关注利益团体分析，而且重视国家能力与自主性研究。在这个意义上说，政策网络是对多元主义、法团主义的有效整合。〔7〕政策网络研究学者主张，政策网络中的任何一个参与者(无论是国家身份或社会身份)都难以独立完成某项政策活动或达成某项政策目标，而必须寻求其他参与者所掌控的资源方可有效解决政策问题。那些拥有核心资源的参与者在网络结构中处于优势地位，

7、甚至主导整个政策过程而拥有自由裁量权。二、政策网络对政策结果的理解政策网络理论的初衷在于诠释“政策网络结构特征与政策结果之间的因果关系”。〔8〕在政策网络理论视野里，结构不仅仅是正式的政府组织结构，还包含网络行动者之间实际或潜在存在的关系。〔9〕在早期学者看来，政策网络结构可以是中观层面的部门关系或者次级部门(sub-sec-tors)关系，这种结构观以英国学者为代表。例如史密斯(MartinSmith)在研究英国农业政策时指出，正因为英国农业政策领域存在一个由全国农民协会与农渔食品部组成的政策社群，使得农业政策制定倾向于表达

8、农民利益，而那些消费团体、环保团体则被排除在政策过程之外；里德(Read)在研究英国烟草政策时发现，英国烟草政策的制定基本上由烟草产业、财政部、贸易工业部三个部门所主导，使得有利于这三个部门的政策利益诉求比较容易成为最终的烟草政策。〔10〕除此之外，政策网络结构也可以表现为微