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1、_____________________________________________________________________http:\www.paper.edu.cn3ö1997 高等教育研究33通过制度创新提高效率——对中国高教体制改革的思考钟宇平 陆根书近几年来,高等教育界对高教体制改革的探讨,从高等教育如何适应市场经济体制要求的角度谈得比较多,而从高教体制效率的角度谈得比较少。当然,以经济发展为指向,探讨高教体制的改革是非常重要的,但从现行高教体制存在的效率缺陷的角度,探讨高教体制改革的方
2、向和道路也不可缺少。本文主要从3个不同层次——总量配置效率、控制效率和高校内部组织效率——对中国现行高教体制的效率进行分析,并在此基础上,就中国高教体制改革的若干路向提出一些具体建议。一、对高教体制若干侧面的效率分析我们主要从3个不同层次对中国高教体制的效率进行分析:第一个层次是把高教系统作为整个中国社会的一个子系统看待时,发现现行高教体制还不能保证高教的最佳投入;第二个层次是在投入总量给定的条件下,由于现行高教体制的控制结构不当,也没能充分利用有限的高教资源;第三个层次是在学校层面上表现出来的高校内部组织低效率问
3、题。1.关于总量配置效率联合国教科文组织在对各国教育投资进行系统分析的基础上,曾于1981年提出了人均GNP与教育拨款在GNP总额中应占百分比之间的关系,称之为“最佳匹配”。所谓最佳匹配,是指在现实的经济发展水平上考虑教育投资时,由于保证了教育事业能发展到可能的最高程度,因此国民经济建设可以获得最佳的人力资源,从而获得更快的发展。联合国教科文组织提出的最佳匹配数值如下:人均GNP分别为小于200,300-500,500-1000,2000-5000和大于5000美元时,教育拨款在GNP总额中应占的百分比分别为3.3
4、%,4.2%,4.4%,4.5%和5.8%(转引自薛绍斌,1995)。据世界银行《1995年世界发展报告》,1993年中国人均GNP为490美元,按“最佳匹配的要求,教育经费支出占GNP的比例应为4.2%。但1994年国家教委和国家统计局公布的《全国教育经费执行情况统计公告》提供的资料表明,1994年中国财政性教育经费支出占GNP的比例为2.68%,1993年只有2.54%。由于投入不足,教育与经济两者之间远未达到“最佳匹配”的要求。对中国高教投入的常态性短缺,有人认为是经济问题,似乎经济发展了,高教投入自然就钟宇
5、平 香港中文大学教育学院研究部主任、教授、博士陆根书 香港中文大学教育学院博士研究生©1995-2005TsinghuaTongfangOpticalDiscCo.,Ltd.Allrightsreserved.中国科技论文在线_____________________________________________________________________http:\www.paper.edu.cn34通过制度创新提高效率——对中国高教体制改革的思考会增加。然而这种观点很难从中国的现实中找到支持的证据。闵维
6、方等人(1994)的研究表明,在1980至1992年中国经济持续高速增长的10多年间,扣除物价上涨因素后,高校生均拨款额几乎没有增长。“虽然口头上大家都讲教育是应该发展的,不是一般的战略地位,而是优先发展的战略地位,但是思想认识与行动的落实跟口头上的说法还有相当大的差距。”(李岚清,1994)这其中的一个深层原因,便是体制方面的问题。中国的教育经费管理,一方面长期存在着事权与财权分离的状况,政府的教育行政部门主管教育事业,而教育事业费和教育基建投资则分别由政府的财政部门和计划部门主管,教育行政部门既不能根据教育事业
7、发展的需要提出教育经费预算方案,也无权分配和管理被批准的预算内教育经费;另一方面对教育投入缺乏有效的监督机制,按《宪法》规定,各级政府的财政预算应提交各级人代会审议和批准,预算执行情况应接受人代会或其常委会的审查和监督,但政府在报告财政预算时,只报告“类”级的预算、决算情况,而教育经费(包括事业费和教育基建费)目前则属于“文教卫生事业费类”和“基本建设支出类”下的“款”级,人大根本无法对政府教育投入实行有效监督。这样的教育经费管理体制,显然不能保证国家财政性教育支出的实际增长,也不能使国家有限的教育资源得到合理利用
8、,反而在客观上为克扣和挪用教育经费的现象提供了方便。2.关于控制效率高教系统内部的活动可以分为两个部分:对高等教育进行控制的活动和按高等教育的专业分工进行的教育活动。高教体制的功能即是对教育活动进行组织管理和控制。中国是以高校不同的行政隶属关系来建构高教控制体系的。在这一控制体系中,联结政府部门与高校的基本链条是“条”和“块”,对整个高等教育的控制是通过条块
