法治温州进程中的政府法制展开(1)

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1、法治温州进程中的政府法制展开(1)摘要：重新审视并架构与法治要求相适应的法制机构，在正确处理政府经济行为与依法行政关系的基础上，提出从行政决策、行政执行和行政监督三个环节多维度展开政府法制。关键词：法治依法行政政府法制温州依法行政是法治温州建设的核心，政府法制的完善和提升是推进法治政府建设的一项重要手段或载体。因此，对法治温州背景下政府法制工作展开的研究具有十分重要的现实意义。一、政府法制机构的重新审视和架构温州市政府法制机构的设置，历经三个阶段。1989年市政府组建温州市政府法制局，挂靠市政府办

2、公室，为副处级单位。1996年升格为正处级单位，列入政府部门序列。2002年机构改革后，改称政府法制办公室，正处级规格，作为政府直属机构。县级政府法制机构与政府办公室合署。直属机构是主管政府的某项专门事务，具有独立的行政管理职能，在其业务范围内，可对外发布行政规范性文件。《行政复议法》、《浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例》均没有赋予政府法制机构独立的行政主体资格，政府法制办公室不具有直属机构的行政功能。由此，政府法制办公室作为直属机构的定位不准确，欠缺法律支持。政府法制机构作为政府处理涉法事

3、务的专门机构，应定位为政府办事机构，以政府名义开展法制工作。县级政府法制机构应当独立设置，作为办事机构。政府法制机构传统的法律地位是政府参谋、助手和法律顾问，法治温州背景下，政府法制机构承担着法治政府建设的宏观把握、统筹协调、监督促进和指导提升。因此，法律地位的传统定位已远远不能满足法治政府建设的客观要求，需要调整与提升。政府法制机构的法律地位可从两方面重新确定：一对政府关系上，职能定位为参谋、助手和法律顾问；二对政府部门及下级政府关系上，职能界定为统筹、指导、协调、监督和服务。与法制机构的性质及

4、法律地位密切关联的是法制队伍建设问题。温州11个县级政府法制机构编制在2-8人之间，瑞安、乐清市稍多，达8人（含事业编制）。在市级42个行政主体中，市公安、工商、质监、交通和农业局等个24个部门独立设置法制机构，除市公安局法制处38人外，其他行政主体法制人员编制为2-6人；市经贸、安监局等16个部门法制处设在办公室或监察处，人员基本兼职；市卫生、教育局未设置法制机构，无专职法制人员。市本级行政执法人员7300多人，专职法制工作人员仅129人，约占1.8%。这一现状与在加快法治政府建设中承担的工作任

5、务极不适应，市政府法制办公室编制至少应增加至30人，如温州被批准为较大的市，编制需要增加到40人左右。县级政府法制机构人员编制应当达到15人。市级行政主体法制机构必须分立设置，人员编制不得少于5人；执法人员较多的单位，法制人员占执法人员的比例不少于3%。二、政府法制展开和政府经济行为的冲突与调适从法的基本价值和终极目标看，法总执行着政治职能和广泛的公共事务职能，促进经济发展。但法不是也不可能总和经济发展亦步亦趋，吻合趋势在一定幅度内震荡。政府法制展开以法为据，其出发和归宿是促进依法行政，但依法行政

6、与政府经济行为并非任何时候在取向上完全一致，特别在体制转轨和完善过程会发生冲突，更多时候需要冲突调适。（一）冲突形态在现阶段政治体制和行政体制的改革过程中，依法行政与地方经济发展之间表现为阶段性冲突，历史上曾出现过恶法亦法型的冲突情形，如希特勒的告密法和斯大林的古拉格群岛压迫法。我国阶段性冲突主要表现为两种形态：1、结构型冲突。即法制结构和经济结构错位，立法体系滞后于经济结构的调整和发展，这一矛盾在温州这样一个没有立法权、但经济发展模式比较前沿的区域来说，显得尤为突出，前沿的经济发展模式需要对局部

7、法律保护的体制框架予以突破。如果政府在依法行政与制度创新之间不能有效寻找到夹缝，可能会导致经济阻滞。这是两难选择，如突破现有的局部法律框架，则损害了法律的权威和尊严；如默守陈规，则温州经济的活力就不能有效发挥，更为糟糕的是发展将受抑制。2、交易型冲突。交易型冲突指以法治破坏的代价换取经济暂时虚华所产生的违法行政与政治升迁的交易。冲突首先体现在政府经济人角色上，在西方传统视野中,“社会是由我们的欲望所产生的，政府是由我们的邪恶所产生的；前者使我们一体同心，从而积极地增进我们的幸福，后者制止我们的恶行

8、，从而消极地增进我们的幸福。”[]恶是人类历史进程中无从选择和摒除的产物，正是由于人性具有的弱点,由人组成的政府也必然是一种不可回避的恶。“如果人人都是天使,就不需要政府了。如果是天使统治人,就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”[]经济人的假设构成了对政府人的基本认识。政府在制止我们的恶、消极增进我们幸福和福祉的时候，政府开始考虑自身的利益，恶便产生了。这一理论也可用以分析中国政府的经济行为。目前，在中国处于多重转型时期，中国政府应该首先完成角色转换的历史任务，从而在微观领