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1、论行政法的演变及其发展 作为近代民主政治的产物,行政法迄今已经历了200多年的岁月变迁。这期间,世界经济、政治、文化等各方面都已发生了巨大的变化和长足的发展。以敏锐反映现实生活见长的行政法,同样有着自身的发展变化和演化轨迹,对此进行深入的梳理和剖析,无疑将有益于我们更加深刻地理解和把握现当代行政法的精神实质以及它所体现的鲜明时代特征。 一行政法的理念:从权力到福利 17世纪中叶随着资产阶级革命在世界范围内取得胜利,各国宪政体制陆续建立,近代意义的行政法得以产生和发展。总的来说,这一时期的行政法理念集中于权力行政,即警察行政。正如路易亨金所言:宪法告诉政府不要做什么,而不是它必须做什
2、么。宪法制定者认为,政府的目的是充当警察和卫士,而不是提供衣食住行①。人们深信最好的政府,最少的管理。这一时期政府的任务在于(1)保护国土,不受邻国侵犯;(2)在国内维持正义,安定秩序,使富人财产不受侵犯;(3)举办私人所不愿办之事业。②公共行政被局限于国防、外交、警察、税收等以权力行政为特征的狭小范围。正因为如此,在被誉为行政法母国的法国,19世纪70年代以前,行政法都是以公共权力学说为其基本理念。 这种行政法理念是适应当时社会的经济发展状况的。在18、19世纪的自由资本主义时期,刚刚挣脱了封建专制桎梏的资本主义生产关系,完成了从身份到契约的转变。人们笃信自由竞争、自动调节、自由放
3、任的经济原则,要求经济完全按照市场自身的规律自由发展,反对国家以任何形式干预经济。正如古典政治经济学始祖亚当斯密所言,在市场的自发秩序下,政府不应过多地干预经济,而应当由市场这只看不见的手指引着去实现公共利益③。于是,政府甘居幕后,扮演警察的角色,担当起社会的守夜人,行政的职能集中于秩序行政,即保障国家的安定、社会的安宁,确保人民的权利(私有财产权)和自由(契约自由)。 然而,自由放任的市场经济在19世纪末20世纪初进入垄断资本主义时期后,市场以其自身无法克服的自发性、盲目性、滞后性开始带来一系列的社会问题。周期性的经济危机、通货膨胀、失业等,暴露出资本主义生产社会化与无政府主义之间
4、的尖锐矛盾。在此情景下,以凯恩斯为代表的宏观经济学主张通过国家干预这只看得见的手对社会经济进行综合性、经常性的调节。凯恩斯主义相继为各主要资本主义国家采纳,行政开始干预社会生活的各个方面,人们期待着最好的政府,最大的管理。在干预经济的同时,为了满足公共利益,政府还大量从事社会教育、卫生、交通、公共事业等方面的活动。在这些活动中,典型的权力特征已很微弱。但它又与私人行为不同,不受民法支配而是适用行政法。因此,在法国,传统的公共权力标准被抛弃,而代之以公务观念。根据新的标准,凡是行政机关直接以满足公共利益为目的的活动都是公务活动,适用行政法。 战后的资本主义国家,随着经济的恢复和高速发展
5、,政府不仅要面对继续存在的社会问题,同时还需要面对一系列与经济发展密切相关的新问题,行政职能因而进一步得到强化。社会生活中,行政权的作用已经是无所不在、无时不在。尤其以公共福利为目的的行政服务功能得到了极大的发挥。面对这些新的发展,即使习惯于从司法审查角度理解行政法的英美国家学者也不得不承认:越来越多的服务性项目,如帮助残疾人、分配福利、资助需抚养的儿童、医疗服务等都放在行政程序的监护之下。人们对环境保护事务越来越关注,这已导致了具有更大权力的新机关的诞生。传统的管理领域与正在不断扩大的社会福利和环境领域相比,可谓小巫见大巫了。④的确如此,现当代行政法已普遍注重构建实质的法治国家和给付
6、国家的综合体制(社会法治国),即行政应为给付的主体,而予人民充分的照顾。⑤壮大经济实力,增进社会福利,全面提高人民的物质和精神文化生活,正是现当代各国行政法共同的价值追求。 二行政法的基本原则:从形式法治到实质法治 根据古典自然法学家的设计而建立起的近代资本主义宪政制度,无不将法治主义确立为本国宪法的一项基本原则。在法治主义之下,行政的职能就是执行代表民意的立法机关的意志,所谓无法律就无行政,行政的活动受到严格的限制。(1)狭义的法律至上。(2)法律规定力求细密,避免弹性,尽量减少行政自由裁量的余地。在这种机械的、形式的、消极的依法行政原则之下,自由裁量行政被缩小到最小限度。正如美
7、国法学家庞德指出的那样:法律使行政陷于瘫痪的情况,在当时是屡见不鲜的。几乎每项有关治安和行政的重要措施都被法律所禁止将行政限于无以复加的最小限度,在当时被认为是我们这个体制的基本原则。换言之,当一些人走一个极端并接受官僚支配时,我们却走向另一个极端并接受着法律的支配。⑥ 随着自由资本主义过渡到垄断资本主义,尤其到了本世纪二三十年代,这种状况发生了改变。资产阶级法学家开始意识到:由于当代复杂社会的需要,行政法需要拥有立法职能和司法职能的行政机关
