政府职能和管理方式研究

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1、政府职能和管理方式研究政府在发展中的作用是不可或缺的。政府应该做什么，如何做，这类话题已经越来越受到各个方面的重视，就如世界银行发展报告所说的那样：“在世界各地，政府正成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何做好这些事情。”[1]政府的作用应该是什么，是政府职能的问题；政府如何做好这些事情，是政府管理方式的问题。政府职能是根据社会需求，政府在国家和社会管理中承担的职责和功能。政府管理方式主要是政府实现其管理职能的手段和方法，通过管理方式政府职能由理想变为现实。本文将分析政

2、府职能和管理方式的研究背景；分析国内外政府职能的主要理论成果；从事实、逻辑和价值的角度对现有研究进行整合，从而形成兼具动态性与静态性、解释性与预测性的政府职能分析框架；分析政府管理方式的事实类型、提出评价政府管理方式的评价标准，并探讨政府管理方式的选择问题。一、研究背景政府是不可或缺的，没有政府，人类社会就会陷入冲突与战争状态。霍布斯说过:“在没有一个共同权力使大家都慑服的时候，人们处在所谓的战争状态之中。这种战争是每一个人对每一个人的战争。”[2]但是,政府一旦产生，因其强制性和人为性而具有侵犯性。对人类社会来说，政府是免不了的，但又具有侵犯性。所以，人们往往说，

3、政府是必要的邪恶。潘恩就说过：“社会在各种情况下都是受人欢迎的，可是政府呢，即使在其最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害；在其最坏的情况下，就成了不可容忍的祸害。”[3]政府是必要的，除了不切实际的无政府主义者之外，这几乎已经成了人类社会的共识。因此，政府研究的核心问题是思考如何使政府能够更好地为人类社会服务。为了更好地研究政府职能和管理方式，我们需要对国内外有关政府职能和管理方式研究现状进行描述，对其存在的问题进行分析，并在此基础上提出本文的研究框架。一般来说，在亚当·斯密以前，学者一般都是从哲学的角度探讨政府职能，其中主要的观点是，人生而平等，生命、自由和追求

4、幸福，都是天赋的不可转让的权利；建立政府的目的是保障人们的天赋权利，政府如不能达到其应尽之职能，就不应存在；被治者之同意，是政权之基础，政府履行职能必须获得人民的同意；政权不能善尽职责时，人民有权把它变更或予以推翻。也就是说，政府是通过社会契约产生的，其职能是为了保障个人的权利，促进人类的福利。在亚当·斯密之后，人们逐渐开始从经济学的角度探讨政府职能，认为市场经济能够促进经济发展，创造人间的繁荣，而政府则是守夜人，提供国防和治安服务，提供基础设施，以及救济穷人等。1887年，美国行政学家威尔逊发表《行政学之研究》之后，公共行政学诞生，该学科主要关注政府职能和管理方式

5、问题，组织、职能、人事研究是其中的核心。公共行政学的目的是为了更好地界定政府职能，提高政府效率，促进人类社会的福利。随着现代社会经济的发展，法律的作用日益凸现，建立法治国家和依法行政提上日程，人们逐渐从法学的角度开始研究政府职能。从此，政府职能逐渐成为各个学科的共同研究兴趣，也正因为如此，不同学者对政府职能和管理方式的研究也形成了不同的研究方法。早期西方学者一般比较关注政府职能，而不太注重政府的管理方式，他们假定一旦政府角色或者说管理职能得到正确界定，政府职能就会自然实施。后来随着社会发展，人们逐渐意识到政府职能并不能够自动实施，良好的想法需要通过适当的方式将之转化

6、为现实形态，因此政府管理方式逐渐成为学者的主要关注点。正如行政学者胡德所指出的：“我们可以从三个方面来回答‘政府做了什么？’，第一个方面是尽力去描述政府内部到底发生了什么，例如决定如何做出，命令如何传达，信息如何发送，这种研究方法主要关注政府的决策过程；第二个方面是观察政府感兴趣的主题，这样我们可以列出一系列政府因种种原因而重视的问题；最后一个方面是从政府工具的角度去研究政府。”[4]胡德所说的从政府工具的角度来研究政府，就是我们这里所说的政府管理方式研究。最近20多年兴起的新公共管理学派关于政府改革的许多建议中基本上都是从管理方式方面入手去改进政府绩效的，例如契约

7、外包、凭单制等，都是实现政府职能的新管理方式。中国学者无论是在政府职能还是在政府管理方式研究方面都滞后于西方学者。不过最近10多年来，在政府职能研究方面，随着市场经济（建议添加“的”）建立，中国学者也逐渐认识对政府职能研究的重要性。其研究现状可以从中国期刊网上政府职能论文数量窥见一般（建议改为“斑”），例如1995年，有关政府职能的论文只有75篇，到了2002年达到了263篇，增加了3倍多。在政府管理方式研究方面，虽然中国学者认识到了政府职能研究的重要性，并展开了大量的理论研究，而且有些还开始了具体的实证研究，但是对政府管理方式仍然缺乏足够的重视，对政府治理工具