我国公共预算改革实践的现实取向和影响

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1、我国公共预算改革实践的现实取向和影响吴妍妍摘要：我国目前公共预算改革的现实取向就在于逐渐实现财政统一，将财政部门建成权威的预算机构，统筹财政资源，在有效的市场配置之上优化政府配置效率，不断加强预算控制，强调对财政支出效率、结果和公共责任的落实。与此同时从制度上完善对预算分配、执行权的权力制衡也十分必要。关键词：公共预算改革；现实取向；深刻影响一、渐进改革中的财政制度变迁和预算管理财政社会学创始人熊彼特指出财政体系是理解社会和政治变化的关键，它是社会变化的重要指标和源泉。毛泽东曾说：“国家预算是一个重大问题

2、，里面反映着国家的政策，因为它规定着政府活动的范围和方向。”政府财政与预算始终反映、适应、努力支持经济社会发展的需要和要求，甚至在某一阶段起着关键的推动作用。在计划经济时代，指令性计划无所不包，覆盖全社会的人财物、产供销，配置所有经济资源包括财政资源。国家计委成为组织整个经济建设、下达整体指令性计划的核心权力部门。这一时期预算作为计划的反映，财政和各个部门都是执行计划的工具。部门服从预算，预算服从计划。其间预算管理制度特征为：在预算形式上采用单一预算，预算编制贯彻国民经济综合平衡原则，长期沿用基数法编制，

3、预算管理较粗放等。预算格式主要是一种功能预算，收入按经济性质分类L支出按照在经济建设中所起的功能分类。1978年改革初期，通过提高农副产品收购价格，提高城市职工工资，国有企业利润不再全额上缴等手段，激发企业和个人的改革积极性，财政在国民收入分配格局中的份额大幅下降。同时市场导向的经济改革逐渐瓦解了计划在资源配置方面的支配性地位和特殊的财政收入机制。由于财政收入基础的转变和不断削弱及支出增长的刚性和改革发展任务的压力，政府必须首先重新建立税制体系，重新调整国家与国有企业之间的分配关系、不断调整中央和地方收入

4、分配关系，不断探索社会主义市场经济下财政职能的转换这个方向性问题。八十年代中期两步利改税推动了税制建设，基本实现了财政运行机制市场化转型过程中收入基础由以利润为主到以税收为主的历史转变，1994年全面的税制改革、分税制财政体制改革，国企利润分配制度改革，统一税制、税政和税负，初步构建起中央与地方政府间财政关系，建立起较稳固增长的中央财政基础框架。但同时忽视了较为次要、较不紧迫的预算支出制度的改革。1998出建立以满足社会公共需要、提供公共产品和服务为目标，以现代意义的具有公开、透明、完整、严格执行特征的预

5、算为基本运行机制的公共财政的框架，初步确立了新时期财政的公共职能。但由于预算改革的滞后，在这一时期，政府预算仍然沿用传统计划时期政府收支分类科目编制实施功能预算，并没有建立起一个更为有效的预算体制，预算已经不再是一个有效的财政约束工具，也无法反映政府财政活动的全貌。这是因为，第一，改革伊始趋于收缩的政府财政预算无法供给多方面的支出需求，致使预算外财政性收入日趋膨胀。很多部门拥有了政府性收支的权力，原来由计委集中的资金分配权逐渐被肢解，预算分配权就呈现出一种“碎片化”的格局，财政资源难以统筹安排，其配置效率

6、难有改进。第二，预算执行也继续沿用计划经济时期形成的非常分散的财政管理制度而控制弱化，难免导致各种浪费和腐败，不讲绩效和责任。其运行模式具有这样三个问题：（1）现金余额分散，即没有一个单一账户，各个部门都在商业银行开设账户，现金余额就被分散沉淀在这些支出单位开设的账户中。（2）缴款分散，即各个部门直接通过自己在商业银行的账户对商品和服务的供给者支付款项。（3）财政交易监管和会计控制分散。总预算会计在自己的会计账户中记录和反映发生在拨款层次的财政交易。因此，在这种模式下，财政资金一旦通过拨款的形式离开财政部

7、门，财政部门就无法获得发生在行政单位和事业单位内部的财政交易的信息，无法对发生在支出周期各个阶段的财政交易集中监管。二、公共财政框架下的预算改革实践：逐渐实现财政统一，不断加强预算控制以1999年9月财政部提出改变预算编制办法试编部门预算为标志，中国开始了新一轮的改革，将改革的重点转到政府预算支出管理。这一预算改革不仅将构建起现代公共财政框架下的预算体制，而且，作为政治与政府管理核心之一的财政预算+其改革实践活动将对中国的政治与公共管理产生深刻的影响。这一改革主要包括：（1）部门预算改革。即强调政府预算以

8、部门为基础进行预算的统一分配和执行管理，部门预算按照基本支出预算和项目预算编制，编制内容延伸到预算外资金、政府性基金等所有财政性资金，包括部门所有的收入和支出。预算决策采用定员定额和项目库审核、零基预算等经济转型期较为有效的预算方法，并将预算不断细化到具体支出内容、项目和具体使用的基层单位。这样一旦批复即强化了预算在财政管理中的控制作用，同时有利于实施对预算执行的监督。(2）国库集中收付体制改革。即建立一个以单一账户为核心、资