权责发生制下的政府预算会计改革与防范政府负债风险

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1、权责发生制下的政府预算会计改革与防范政府负债风险一、权责发生制下的政府预算会计改革的理论依据（一）经济学依据古典学派认为整个经济由市场自动调节，政府只是充当“守夜人”的角色，后来凯恩斯提出了政府干预经济的主张，以弥补市场失灵。现代市场经济是混合经济，是一种由私人部门经济和公共部门经济共同构成的经济体系。在市场失灵的条件下，需要通过公共部门的经济活动来弥补市场缺陷。市场机制在资源配置中起基础性的调节作用，政府干预经济活动的范围基本上同市场失灵的范围相适应。国家主要在以下领域进行宏观调控：一是调节收入分配，解决由市

2、场制度造成的收入分配悬殊问题；二是弥补市场不完全的缺陷；三是提供市场制度不能提供的公共产品；四是针对自然垄断部门的干预；五是克服市场制度可能产生的外部性问题；六是稳定宏观经济以维持健康的经济增长。适当的干预能够弥补市场机制的缺陷，促使经济稳定增长和社会资源的有效利用。为了保证国家宏观调控的顺利进行，健康的财政状况是重要的保证。实施有效的政府干预就要求有一个透明和公开的财政过程，而预算又是财政管理中的关键部分，健全而透明的政府预算和会计建设是良好的政府及公共部门治理的基石。（二）管理学依据20世纪80年代前后，西

3、方国家掀起了一场称为“政府再造”的运动，动因主要有两个方面，首先是由于政府对经济的干预和福利政策造成了大量的财政赤字，从而造成了财政方面的危机，其次是由于机构庞大、腐败现象和寻租活动的频繁出现而带来的管理上的危机。因此各国都开始了新公共管理运动，目的在于把企业管理的方法、理念推广到政府中。公共管理的最大特点就是强调合法性，而合法性来自于公众的授权，因此权利的行使必须受到民众的监督。传统上认为，政府是非盈利性质的，不需要进行成本核算，无需确认损益，政府活动只要严格遵从预算的要求即可，然而，现代政府的职能已远远不再

4、局限于组织预算收支上，在市场经济环境下，政府的职能包括履行管理社会公共资源责任，提供社会公共产品和公共服务。在履行受托责任的同时，政府要以绩效最大化为目标，重视公共资源的使用效率，建立“以市场为基础的公共管理”体制。从管理学意义上讲，新公共管理是站在“企业化政府”的高度上，确立明确计量绩效的量化标准，包括服务提供的范围、水平和内容等，强调节省资源，降低服务成本，以产出为导向，对政府机构实施管理控制。二、我国政府会计核算基础在防范负债风险方面的缺陷我国现行的会计制度对财政负债的确认、计量和报告，没有采用权责发生制

5、原则和谨慎原则，致使政府会计只能反映直接显性负债信息，却无法反映直接隐性负债和或有负债信息。也就是说现行的政府会计对财政负债信息的披露无法做到真实、完整和及时，而作为政府预算管理的重要手段之一也无法充分发挥其在防范财政负债风险方面的应有作用。（一）财政负债核算的范围过窄按照《财政总预算会计制度》的规定，财政“负债是一级财政所承担的能以货币计量、需以资产偿付的债务。包括应付及暂收款项、按法定程序及核定预算举借的债务等”。从定义理解，只要是财政承担的能够以货币计量、需以资产偿付的债务就是财政负债，它既应包括直接负债

6、，还应包括或有负债。根据我国政府财政目前承担债务责任的实际情况，直接负债和或有负债可归纳为：直接显性负债（主要包括政府债券和政府借款等）、直接隐性负债（主要包括政府欠发工资、社会保障支出的缺口、国有粮食企业的亏损挂账等）、或有直接负债（主要包括政府担保的各种借款、政府未决诉讼等）和或有隐性负债（主要包括国有企业的潜亏，国有银行的不良资产坏账，农村信用社、供销社系统以及农村合作基金的坏账等）。但在现行制度下，核算财政负债的会计科目有三个：“暂存款”、“与上级往来”、“借入款”，其中前两个科目反映的是在预算执行期间

7、，上下级财政或财政与其他部门结算中形成的债务，在实际核算过程或者转为一级财政的收入，或者由一级财政归还或退回，它们并不属于通常所探讨的财政负债的范围。“借入款”科目反映的是按照法定程序及核定的预算举借的债务，包括中央政府按全国人民代表大会批准的数额举借的国内和国外债务，以及地方预算根据国家法律或国务院特别规定举借的债务，这部分负债就是通常所称的“政府债务”或“国家债务”，简称“国债”，属于直接显性负债。由此可见，由于遵循收付实现制原则，现行政府会计只核算当期实际收到现金的直接显性负债，而并未核算当期已经发生而尚

8、未用现金偿付的直接隐性负债，以及可能引起财政支出增加的或有负债，从而造成财政负债核算范围过窄，致使大量的直接隐性负债和或有负债游离于政府会计的核算之外，政府财政无法确定其应承担的债务偿付责任。（二）财政负债信息的披露不完整、不真实表1各种会计基础对政府负债确认和报告比较会计基础确认负债收付实现制直接显性负债（收到现金的债务本金、支付现金的利息）修正的收付实现制直接显性负债、延长期内的应