税务争议替代性解决机制

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1、税务争议替代性解决机制-　　税务争议是纳税人、扣缴义务人、纳税担保人或者其他税务当事人（以下统称“纳税人”）对税收征管主体做出的税务具体行政行为不服或持有异议，从而在两者之间所呈现的一种对抗状态。税务争议的解决即是化解这种对抗状态，使纳税人与税务机关之间恢复正常的税收秩序。传统的税务争议解决途径主要包括税务行政复议、税务行政诉讼等，这些途径在实践中发挥了重大的作用。但随着现代法治理念的发展，由于税务行政复议、税务行政诉讼本身的复杂性、前置条件、时间过长等因素，纳税人已经不能单靠它们及时充分地维护自己的合法权益。基于对纳税人利益保护的需要

2、，也是对纠纷解决机关工作效率的考虑，我们有必要在税务争议传统解决途径的基础上，尝试引入一种新的税务争议解决机制，使其成为传统争议解决途径的有益补充。　　替代性纠纷解决机制（AlternativeDisputeResolution，以下简称“ADR”），也叫非诉讼纠纷解决机制，其概念源于美国。美国1998年《ADR法》中将其定义为：“替代性纠纷解决机制包括任何主审法官宣判以外的程序和方法，在这种程序中，通过诸如早期中立评估、调解、小型审判和仲裁等方式，中立第三方在论争中参与协助解决纠纷。”[1]　　ADR的出现，为现代纠纷解决的法律理论注

3、人一股新鲜血液。但是，正如学界认为，美国是普通法国家，不重视公法和私法的划分，没有行政诉讼的称谓，行政相对人对行政机关的诉讼都归人民事诉讼。税务争议虽然发生在税务机关与纳税人之间，受到具有强制效力的税法的约束，但由于该类争议解决已被归人民事领域，[2]所以适用ADR解决税务争议具有天然上的优势。而中国的法律制度更接近于大陆法国家，有着比较明确的民事争议与行政争议的区分，在司法实践中各自应用自己的纠纷解决规则，如民事领域的调解、和解等制度不能适用于行政领域这种思想[3]已成思维定势。在此背景下，ADR能否适用于税务争议解决领域确实是一个值

4、得研究的课题。　　一、税务争议ADR的引入　　笔者对税务争议传统解决途径进行分析后发现，税务行政复议和税务行政诉讼存在着自身短时间难以克服的缺陷，需要引进一种更加高效、公平的解决税务争议、维护纳税人合法权益的纠纷解决机制。ADR以其特有的灵活性在法律实践的边缘地带迅猛发展，反映并促进着一种时代理念和精神变化—从对抗走向对话，从“冷战”走向协商，从价值单一走向价值多元化，从胜负之争走向争取双赢的结局。这不仅是文明的进步，也是法治的进步。[4]而在ADR受到理论界及实务界普遍肯定的时候，我们没有理由不去关注并研究这种新的纠纷解决机制，并尝试

5、将之引入税务争议解决领域。　　（一）ADR的基本原理　　1.ADR的概念及特征　　ADR原来是指20世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式，现已引申为对世界各国普遍存在着的、诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。[5]从此可以看出，ADR是一个总括性、综合性的概念，是对各种纠纷解决过程或者解决途径的概括。一般认为，可以从对法院审判或判决的替代性、当事人的自主合意和选择、解决纠纷的功能等三方面对ADR进行界定，[6]ADR是指纠纷各方自主选择的非通过司法途径的纠纷解决方式。在这种纠纷解决方式中，并不排斥第三方的协助，而这正契合了

6、美国1998年《ADR法》对于ADR的定义精神。ADR的法律特征可以总结为以下几个方面：　　（1）非司法性。ADR本身并不排斥争议解决过程中司法机关或准司法机关的介入，且往往这些机关的介入会更加有利于问题的解决。非司法性主要是指纠纷的解决最终不是通过法院判决或行政机关正式的复议决定结案，结案形式一般是争议各方达成和解后一方撤诉或撤回复议申请，或者在有关机关的主持下达成和解后由权威机关出具具有法律效力的调解书。在此意义上，也可以把ADR理解为一切正式判决或行政复议决定以外的所有的争议解决方式。所以，其范围是很广泛的。　　（2）可选择性。A

7、DR本身并不排斥传统纠纷解决方式，ADR的出现，是让纠纷解决机制更加多元化，更加符合现代法治发展趋势。除在个别情况下出于效率等因素的考虑，需要强制性地将ADR前置以外，大部分情况下争议各方可以根据自己的意愿自由地选择是否采用ADR来解决争议，充分尊重争议各方的意思自治，这样也有利于最终争议解决方案的执行。　　（3）平等性。ADR的介入需要以纠纷各方法律地位的平等为基础，如果各方不平等，且力量对比差异很大，强势一方对于纠纷的解决根本不需要另一方的配合，那么各方之间就没有谈判或调解的余地，ADR自然没有生存的空间。这也是ADR最初的兴盛出现

8、在民事领域的主要原因。民事争议是平等主体之间的利益纠纷，法律地位具有平等性，而且不涉及公权力的处分，按照私法自治的精神，当事人完全可以适用ADR解决纠纷。而本文所探讨的税务争议ADR则属于行政争议的范畴。税