探讨国家投资项目跟踪审计模式

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1、探讨国家投资项目跟踪审计模式一、引言　　跟踪审计是指在项目实施过程中，全过程进行审计监督，及时发现并处理问题的一种事中审计方式，其实质是实时审计或同步审计。跟踪审计起源于20世纪90年代后期，初期的跟踪审计内涵与目前理解有较大的区别，主要是对审计效益的跟踪，其实质相当于我国审计机关的后续审计。对于国家投资项目，各国审计机关由于审计体制的不同，在审计介入的时间、审计内容与审计方式等方面存在较大差异。以美、英等发达国家为代表的立法型国家审计机关，国家投资项目审计的主要内容包括事前建设计划(决策、勘察设计等主要工作的统称)审计和投资绩效

2、审计两个部分，时间主要是一前一后，一前就是建设计划审计，一后就是建设项目的绩效评估，较少采用与项目建设同步的审计方式。　　在我国，对于国家投资项目的审计起步于1983年，主要由政府审计机关负责，早期的审计内容以财政财务收支审计为主，审计方式以事后审计为主，随着审计实务的发展，现在正逐步向建设项目管理审计发展，审计方式上越来越强调跟踪审计。2005年9月至2009年3月审计署对北京奥组委财务收支进行全过程跟踪审计，有重点、有步骤、分层次开展工作，帮助北京奥组委加强内部控制，规范管理，查找问题，提高效率和效益，取得显著效果，积累了特大

3、型国家投资项目跟踪审计的经验。审计署2008至2012年审计工作发展规划要求积极探索跟踪审计。对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行试行全过程跟踪审计。全过程跟踪审计正逐步成为政府审计机关进行国家投资项目审计的主要方式。　　在跟踪审计理论研究方面，目前较为认同的观点是，跟踪审计是指将建设全过程划分成若干阶段或期间，审计人员在项目建设过程中及时对各阶段或期间的审计事项进行审计，并及时作出审计意见和建议，供被审计单位纠正存在的问题，改进、完善建设工作，使建设实施得以规范、

4、有序、有效运行，取得最佳的效益。然而，跟踪审计的理论多是审计实务的总结，论述的重点一般在于跟踪建设项目各阶段的审计内容、介入时点、审计风险、实现路径等，或结合某种类型的建设项目进行分析。而审计的内容、介入时点、风险和路径等主要取决于采取什么样的模式进行跟踪审计，目前尚未见到对跟踪审计模式进行系统分析报道，难以形成具有普遍适用性的理论成果，制约了跟踪审计的进一步发展，因此，归纳总结全过程跟踪审计方式，分析审计模式及适用范围，对推广跟踪审计、发挥审计效果具有现实意义。　　二、国家投资项目的特点　　本文的国家投资项目是指建设资金仅于或主

5、要于预算资金的项目。随着政府体制改革的深入，国家投资项目具有了一些新的特点。　　1.项目规模较大，技术复杂，周期长。国家投资项目一般是关系到国计民生的大型重点或公益性项目，例如奥运项目、三峡工程、京沪高铁、主要高速公路等属于大型重点项目;而公立学校、医院、社区公共服务、城市市政工程等属于公益性项目。大型重点项目就其项目的性质来说一般也是公益性项目，也有经营性项目，通常因特殊需要而建设，设计复杂，建设规模较大，单体项目较多，建设周期长，需分期进行建设，项目改动较多，影响较大。　　2.投资主体趋于多元化。在单一投资主体模式下，政府资金

6、在国家投资建设项目中占有绝对优势，政府资金投入的主要方式主要有两种：财政投入和国债投入，其中财政投入主要于各地方税收收入、上级财政拨款和外部借款等。随着我国不断推进和深化投融资体制的改革，建设项目投资领域正初步建立并形成投资主体、资金、投融资方式等多元化的新格局。投资主体多元化是单一化的投资主体无法满足市场竞争和资源优化配置的要求的必然结果。投资主体多元化能有效解决经营管理的效率问题，使不同能力和背景的人力资源各尽所能。同时，也有利于不同投资主体构筑一个优势互补的创新利益体，有可能在短时间内，实现跨越式发展，提高自主创新的速度和效

7、益。目前，一些大型建设项目的投资渠道，除财政和国债投入外，还包括银行贷款、外商投资、资本市场融资、社会融资等等。投资主体多元化也使审计主体趋于多元化，给跟踪审计带来了新的要求。　　3.项目管理较为规范，内部控制较为完善。1996年原国家计委制定《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》(计建设[1996]673号)，要求国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人。实行项目法人责任制，由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和资产的保值增值，实行全过程负责。之后，各省市相继制定政府投资项目管理办法

8、，要求政府投资项目必须组建项目法人，推行项目代建制。组建的项目法人或采用代建制管理的项目，改变了项目指挥部效率低下、职责不清、专业水平不高等缺点，提升了项目管理水平。随着项目法人制的不断完善，项目内部控制制度也日臻完善，项目建设单位自身的管理水平在