土地股份制：中国农村土地制度改革的方向

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1、土地股份制：中国农村土地制度改革的方向　　“三农”问题始终是困扰我国城乡统筹发展、全面建设小康社会的一个重大问题。而土地问题是“三农”问题的核心。现阶段中国农地制度最基本的特征就是土地归集体或国家所有，农民依法拥有土地承包经营权和使用权，“统分结合，双层经营”。这种制度在早期确实促进了中国农村经济的发展，但随着中国工业化的发展、市场化改革的深入，开始制约农村经济的进一步发展。因此，实行农村土地制度创新、为农民收入稳定增长提供最基础的制度保障是深化农村改革的关键。从当前的实践来看，实行“土地股份制

2、”是进一步完善农村土地制度的方向和最佳选择。　　　　一、当前农村土地制度存在的问题　　　　20多年来，我国推行的以家庭承包制为核心的农村土地制度，顺应了农村生产力发展的要求，促进了农村经济的快速发展。但随着社会主义市场经济的深入发展和城市化的推进，土地家庭承包责任制在部分地区已跟不上农村经济发展的形势。土地流转这一土地制度改革的新形式逐渐在全国发展起来，但也出现了一些矛盾和问题。为了推进土地合理流转，促进农村经济健康有序发展，中共中央于2001年下发了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，

3、2002年8月又出台了《中华人民共和国土地承包法》。农村土地流转实行土地所有权归集体经济组织，承包权归承包农户，使用权或经营权归转入方的土地经营体制。这不但解决了农业经营规模过小、农地抛荒闲置，还优化了土地资源配置，促进了土地与资金、技术、信息、人才等生产要素的合理流动，促进了农村经济的发展，加速了农业产业结构调整和农村剩余劳动力转移。但是，从实践来看，这一土地制度改革的新形式在土地流转、征用等方面都还存在一系列的问题，反映出目前农村土地制度还存在许多的不足。　　　　（一）农村土地产权不清晰　　

4、　　《中华人民共和国宪法》第十条规定：“农村和郊区的土地除由法律规定属于国家所有外，属于集体所有”。《中华人民共和国土地管理法》也规定农村土地属于三级所有，即“乡集体、村集体、村民小组”。这些规定虽然明确了农村土地集体所有权的代表，但“农民集体”在法律上的具体内涵很模糊，由谁来代表集体实施其权利与义务却难以确定，“集体”有乡镇、村、村民小组三个层次，在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表。目前的土地集体所有，对于农民来说，某种程度上是虚无的。从所有权主体来看，村委会作为当地村民的社区性自治

5、组织，充当集体土地财产的所有者代表，在村民现有民主法制知识积累有限和文化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有。从实践看，有的基层政府借土地集体之名，违背农民意愿对土地进行大面积流转；特别是在征地过程中，一些政府部门往往滥用征地权，动用行政手段圈占耕地，“暗箱操作”、权钱交易，一些地方未批先占、少批多占、越权批地、擅自改变土地用途的违规用地现象大量存在。而农民对土地只有30年的使用权，既不可以进入非农市场进行交易，也不可以传承子孙，还有可能随时被中止承包，使农民长期

6、处于经营土地的不稳定状态之中。据资料显示，从1997－2003年，中国的耕地面积净减少1亿亩，全国设立的各级各类开发区（园区）达6015个，其中70%-是违规擅自设立的。共规划占地3.54万平方公里，比2003年年底全国所有城镇建成面积3.25万平方公里还大8.9%。同时，在大量圈占农地的过程中，很多地方出现了严重侵犯农民权益的现象。按现行法律，土地归集体所有，土地发包者是村民委员会，一些基层干部以土地所有者身份行使权力，操纵土地流转，如果受到群众阻拦，往往以警力相挟。这种行政强制性的土地流转，

7、其补偿是微薄的，安置政策是难以落实的。有资料显示，土地用途转变增值的权益分配中，地方政府大约得60%～70%，“村集体组织”得25%～30%，失地农民只能得5%～10%。据粗略估算，改革开放以来至少有8万亿元的土地级差收益从农民流向了其他社会集团或个人。农村土地产权制度的缺陷带来的严重后果是：大量耕地流失，国家粮食安全受到威胁，失地农民不断增加，特殊贫困阶层不断扩大，加剧了城乡差别和贫富差距，影响社会安定。同时，由于土地流转中的行政强制和暗箱操作，滋生贪污腐败，影响党风廉政建设。　　　　（二）农

8、村土地制度不完善，土地市场化不充分　　　　完善的农村土地管理制度，健全的土地市场体系，是优化农村土地资源配置、促进农村经济健康发展的重要条件。目前，国家出台了国有土地流转管理的相关法律、政策，然而，却未出台相关的农村集体建设用地流转的法律、政策，造成了集体土地管理相当薄弱。有关法规对农村承包地的流转也只是抽象规定，对土地使用权的出让、流转中各方权利、义务及法律责任并没有明确的规定，致使农村土地流转过程中存在着严重的地方利益和意志倾向，有关部门也难以对集体土地流转实行全面有效的管理。集体土地使用权