新型土地租佃制度刍议

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1、新型土地租佃制度刍议《中华人民共和国农村土地承包法》已经全国人大常委会通过，并定于2003年3月1日正式实施。党国英等同志积极呼吁的“把农民土地使用权当作财产权来保护”的目的似乎就要达到了，这部法律确实如他们所愿地把农民土地使用权或土地承包经营权（现行法律同时使用的两种“术语”）界定为物权。但这种“物权”的内涵和外延究竟是什么？立法者们好象又一次虚晃一了枪。看来，我们只能寄希望于正在酝酿中的《中华人民共和国物权法》了。本文意在给《物权法》的立法者们提个醒，过去虚晃几枪暂且不论，这一次能不能抛却“集体所有”那已嚼得乏味的糖渣，“大

2、胆”宣布土地国有，给农民一个真正的物权——永佃权！“集体所有”的尴尬“集体所有”，这个好听的名词，由于它在理论上的“名不正言不顺”，必然导致实践中的种种尴尬，可以预言，这些令人啼笑皆非的尴尬的存在，必将在不远的将来危及《农村土地承包法》的贯彻实施。首先，保留农村土地“集体所有”的光荣“称号”（事实上也早已仅仅是个自找麻烦的称号而已），可能会损害《农村土地承包法》中“稳定农民土地承包经营权”的立法本意。《农村土地承包法》的一个值得关注的规定是，30年承包期内不允许进行土地调整——不管农户的人口增减情况如何都不准调整，立法者的用意是

3、很清楚的，他们希望通过这个规定把农民对土地的承包经营权稳定下来，因为他们也知道，只有把农民对土地的承包经营权稳定下来，农村土地的顺畅、规范流转才能成为可能。但是，“不准调整”能否兑现？这里恐怕要打个问号。因为这部法律仍然规定农村土地“集体所有”，而且，这里的“集体”既可理解为村民小组，也可理解为村委会，甚至可以理解为乡（镇）“集体”，这就给基层政府、村委会或村民小组调整土地留下了口实；既然农村土地是集体所有制，那土地的“所有者”对土地承包进行“适当”调整有何不可？其次，由于农村土地所有者“可能”是“农业集体经济组织”，就必然使得

4、《农村土地承包法》所强调的“稳定”和“经济组织”固有的动态性相矛盾。这个矛盾在发达地区表现得尤为突出，近年来，发达地区出现了多种形式的新型“农业集体经济组织”，其中，农民们以土地承包经营权入股所组成的股份制经济组织最具有代表性。农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》第四条规定：“在坚持土地集体所有制和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的物依法转包、转让、互换、入股。”最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第二十一条规定：“承包方依照法律、法规和政策的规定，以其

5、承包经营的标的物入股，仍按照承包合同的约定，向发包方行使权利和承担义务的，人民法院应当准许。”可见，农民以土地承包经营权入股的行为是合法的。问题是，这类经济组织必然和其他经济组织一样处于动态变化中，一旦这类经济组织解散、破产，那原属于该经济组织的土地将如何处置？允许该组织的农民把土地分掉，不就等于承认了土地私有？这显然与“公有制”理论相悖。如果这类经济组织的土地不许“动”，那它的“物权”岂不是“虚拟财产权”？土地流转如何实现？再次，在现有制度框架下，农民和“集体”之间究竟是什么关系？农民对“集体”交纳的“承包费”究竟是什么玩意？

6、如果它是地租，农民和“集体”之间就是租赁关系，“集体”又是由本社区农民组成的，即农民是本社区内土地的主人，如此推理下去，农民们会伤心地发现，他们自己“租种”自己的土地，还要莫名其妙地“交钱”，岂有此理？如果农民向集体交纳的是为履行承包“合同”而“欠”集体的“费”，那么，农民的土地承包经营权究竟是物权，还是债权？最后，土地“集体所有”隐含着对“集体”以外成员的排斥，这一方面限制了土地流转的范围，最终将会使我们辛辛苦苦培育的农村土地流转市场成为一个个分散的农村“社区土地集市”，因为在“集体所有”理论指导下，农民会认为只有社区内成员占

7、有土地才是合理的，他们甚至会“采取偷、抢土地产出或破坏地上建筑等方式来表达对社区外成员占有土地的不承认”。另一方面，“集体所有”也使非农企业“觊觎”农村土地成为不可能，金融资本也就更难“染指”农村土地，结果使农村土地承包经营权抵押的设定出现了本不该有的“操作困难”，《农村土地承包法》起草领导小组组长柳随年在中国（海南）改革发展研究院的一次讲话中就明确表示：“考虑到农村土地承包经营权的抵押在实践中不好操作，土地承包经营权抵押后，农民万一不能按期偿还贷款，银行难以处理土地，······所以，草案最后没有明确土地承包经营权可以抵押。”

8、最终，农民们好不容易得到的“物权”还是不完整的。实行土地国有化鉴于农村土地“集体所有”的种种尴尬和我国的实际情况，为使农民的土地“财产权”得到切实有效的保护，确保《农村土地承包法》的法律精神（从长远看，该法仍需进行适当修改和补充）的贯彻实施；实行土地国有化，是我