开发利用南海无居民海岛的障碍与对策

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1、开发利用南海无居民海岛的障碍与对策　　无居民海岛，是指不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛①.随着国家第一批开发利用无居民海岛名录的公布，无居民海岛开发利用进入一个崭新的历史阶段，媒体关于岛主梦的宣传报道铺天盖地，极大地拉动了人们的眼球、涤荡了人们的心灵。然而，无居民海岛开发利用并非轻而易举，做岛主不仅需要极大的勇气和魄力，还需要大量资金以及相关制度的支撑。当前我国对无居民海岛的权属，无居民海岛的有偿使用，无居民海岛的功能区划、保护与利用规划等方面作出了较详细的规定，为无居民海岛的保护、开发利用和管理提供了基本的制度保障，但在实践中无居民海岛开发利用却面临各种困难，相关

2、制度还存在着不完善的地方，需要明晰无居民海岛开发利用的困境及其原因并探寻其出路。　　一、南海无居民海岛及其资源概况　　2012年的《全国海岛保护规划》将我国海岛分为黄渤海区、东海区、南海区和港澳台区等4个一级海区。其中南海区主要涉及到广东、广西和海南三省区②,被划分为粤东区，珠江口区，粤西区，广西北部湾区，海南岛区，西沙群岛区，中、南沙群岛区等7个二级海区。南海区共有岛礁1800多个，其中无居民海岛近1600个，占南海区岛礁的绝大部分③.南海区的无居民海岛及其周边海域有丰富的港口资源、旅游资源和海洋生物资源、油气矿产资源，适合发展旅游业、渔业、海岛交通运输及物流仓储业、

3、清洁能源基地建设等。此外，南海区的无居民海岛还涉及如红树林、珊瑚礁、海草床等特殊海岛生态系统的保护以及包括粤东区的南澎列岛、针头岩，珠江口佳蓬列岛、粤西区围夹岛、大帆石，海南岛区的莺歌嘴、感恩角、四更沙角及西沙群岛区的东岛、北岛、浪花礁、赵述岛、中建岛等在内的多个重点保护的领海基点海岛，需要特殊保护。　　　　二、南海无居民海岛开发利用困境及原因分析　　（一）南海无居民海岛开发利用的困境　　新中国成立后至20世纪末，由于立法滞后，包括南海区在内的我国无居民海岛的开发利用曾经一度出现较为严重的无序、无度、无偿的三无开发状况，造成海岛及其周边生态环境受到严重破坏、海岛消失等严

4、重问题。据不完全统计，广东海岛20年锐减300多个，海南海岛消失51个，中国的海岛正面临前所未有的生存危机[1].随着2003年《无居民海岛保护与利用管理规定》、2010年《海岛保护法》以及2012年《全国海岛保护规划》等一系列法律法规和规范性文件的出台，我国无居民海岛的利用和管理的法律依据逐渐完善，就南海区而言，广东、广西作为全国的省级海岛保护规划试点省区在2011年上半年完成了《广东省海岛保护规划》和《广西省海岛保护规划》，《海南省海岛保护规划》也于2014年3月通过审查。南海无居民海岛的开发利用在规划方面有了相应的具体依据。值得关注的是，虽然相关法律法规的出台对无

5、居民海岛的有序开发提供了一定的制度保障，但南海可利用无居民海岛开发却呈现出不容忽视的困境。　　1.近岸无居民海岛开发利用的困境　　首先，有序开发利用进程迟缓，无序开发现象仍存在。从沿南海的几个省、自治区对无居民海岛的开发利用情况来看，海岛有序开发进程迟缓。2006年海南省政府公布108个无居民海岛名录，但有序开发的寥寥无几。根据2011年完成的海南省无居民海岛开发利用调查资料显示，海南岛近岸有明显开发利用痕迹的无居民海岛29个，6个岛屿为旅游用途，其余大部分为养殖用途，多数属于无序开发，部分开发已对海岛及其周边生态环境造成一定的影响[2].2011国家公布首批开发的海南

6、省无居民海岛包括三亚市东锣岛、西鼓岛、蜈支洲岛、小青洲，万宁市加井岛、洲仔岛。其中，蜈支洲岛早在2001年就开始开发运营旅游项目，目前岛上旅游开发较为成熟。《万宁市无居民海岛（洲仔岛）开发利用与保护方案》通过评审，相关开发商准备按照方案开发建设旅游景点[3].2011年东锣岛、西鼓岛两个无居民海岛的保护与利用规划通过了专家组的评审[4],但两岛目前并未有实质性的有序开发利用。三亚小青州，万宁加井岛也尚未见相关利用消息。广东有无居民海岛715个④,在《中华人民共和国海岛保护法》实施之前，已经开发近百个无居民海岛，大多以粗放式开发为主，包括海洋养殖、海岛旅游、仓储、矿产开采

7、等[5].国家公布首批开发利用的无居民海岛名录中，广东省占60个，但鲜见正式申请无居民海岛开发的，到2014年，也才批准两个无居民海岛使用申请，并给予颁证[6].广西北部湾区共有无居民海岛640个，广西海岛除面积较大、有淡水资源的部分海岛在开发利用中已形成陆连岛，其余大部分海岛为无居民且处于无序开发状态。　　国家公布的首批开发的广西自治区的11个无居民海岛，规划用途大多为交通设施用岛，目前仅有个别岛屿的使用申请获得批复。总体上讲，尽管在《海岛保护法》颁布实施前南海近岸无居民海岛开发利用已经拉开帷幕，但有序开发利用进程迟缓，与预想中的大量民