对我国审计复议前置程序的反思与重构

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1、对我国审计复议前置程序的反思与重构所谓行政复议前置程序也称“穷尽行政救济原则”，就是指在提起行政诉讼之前，应当经过行政复议。其基本涵义是指当事人（以下如无特别说明，均包括被审计单位和相关个人）没有利用一切可能的行政救济以前，不能申请法院裁决对他不利的行政决定。当事人在寻求救济时，首先必须利用行政内部存在的、最近的和简便的救济手段，然后才能请求法院救济。世界上部分国家和地区采取了这一制度，其目的在于尽量将行政争议解决在行政程序中。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条、《中华人民共和国行政复议法》第十六条和第三

2、十条第一款、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干的解释》第三十三条第一款等规定了行政复议前置程序；《中华人民共和国审计法实施条例》（以下简称《实施条例》）、《审计机关审计复议的规定》（以下简称《复议的规定》）规定了审计行政复议前置程序。如《中华人民共和国审计法实施条例》第四十六条规定“对地方审计机关作出的审计决定不服的，应当先向上一级审计机关或者本级人民政府申请复议；对审计署作出的决定不服的，应当先向审计署申请复议。”《复议的规定》第十四条规定“被审计单位对审计机关作出的具体行政行为不服的，

3、应当先依法申请审计行政复议。在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。”　　随着市场的和各方面改革的深进及变迁，各种利益主体之间的利益矛盾增多，加之在“走向权利的”的浪潮涤荡下，民众的权利意识勃发，争讼的冲动突现。近年来行政纠纷大幅增长，出现在国家政府审计领域的审计行政争议有逐年增多的趋势。尤其是随着审计结果公告制度的推行，被审计单位及相关职员以为审计机关的具体行政行为侵犯其正当权益，而寻求救济的呼声普遍高涨。在这种背景下，我国现行审计行政争议处理体制的弊端就更加明显了。　　一、审计行政复议前置程序的质

4、疑　　行政复议和行政诉讼是解决行政争议的两种不同法律制度，两者都是由不服具体行政行为的行政治理相对人提出。由于两者都为了解决行政争议，而又用两种不同的法律途径往解决，这就不可避免地会发生冲突，即行政争议一旦发生，不服具体行政行为的行政治理相对人到底应采取哪种方式来解决行政争议。我国现行法律对此有两种规定：一是自由选择制度，即行政治理相对人可以选择解决行政争议的方式，可以申请复议，也可以申请诉讼。如：《矿山安全法》第四十五条规定：“当事人对行政处罚决定不服，可以在接到处罚决定通知之日起十五日内向作出处罚决定的机

5、关的上一级机关申请复议；当事人也可以在接到处罚决定书通知之日起十五日内直接向人民法院起诉。”二是复议前置制度，即根据法律、法规的规定，行政治理相对人对行政机关作出的具体行政行为不服，必须先向行政复议机关申请复议，不答应未经过行政复议程序直接向人民法院提起行政诉讼。只有对行政复议决定不服，才能到法院提起行政诉讼。正如前文引用的《实施条例》第四十六条规定、《复议的规定》第十四条的规定就是此例。在这里行政复议程序是提起该行政诉讼案件的必经程序。在复议前置的情况下，行政治理相对人必须先向行政复议机关申请行政复议。　　

6、现行审计行政复议体制存在以下弊端：　　第一，审计行政复议的行政色彩太浓，缺乏独立性。行政复议作为一种纠纷解决机制，独立性是其重要特征。现行体制中，固然审计行政复议机构是按三方原则组成，依法律授权“独立行使审计行政复议权”，但实际上行政气力在复议机构中占主导地位，“三方原则”实际上很难做到，审计行政复议机构的行政性色彩浓重，司法性不够，轻易受到行政干预。　　第二，审计行政复议职员专业化、职业化程度低、整体素质不高。根据法律法规规定，审计复议机关负责法制工作的机构是审计复议机构，但是对具体担当审计复议职责的审计复

7、议职员的专业、学历、资历未作任何规定。实际上，行政复议是“准司法”行为，要求主持复议工作的职员应具备相当的法律专业知识且从事过一定年限的法务工作。但就情况看，很多地方的审计复议机构法律专业职员匮乏，有的地方几乎是空缺。这导致审计复议职员整体法律素养较低，难于胜任司法性程度很高的审计行政复议工作。　　第三，审计行政复议决定不具有终局效力，缺乏权威性。现行体制下审计行政复议在审计行政争议处理过程中实际处于“中间环节”的地位。如当事人不服复议结果，复议要服从审判，这一方面可能使审计复议机构缺乏积极性，只为履行程序而

8、一裁了事，弱化了复议程序高效率的功能；另一方面，审计行政争议经复议后又可能诉诸法院，没有发挥复议作为一种纠纷解决机制分流争议案件、缓解法院工作压力的作用。　　第四，审计行政争议不能直接求助于法院和法官作出裁断，很难达到程序的公正性。审计行政争议复议程序的前置，使争议当事人不能接近法院和法官。当事人在争议发生后主张的只能是复议请求权，也就是只具有启动复议程序的资格。复议程序的启动与否，不仅取决于当事人