农产品到食品药品监管的无缝衔接

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1、农产品到食品药品监管的无缝衔接　　2014年6月、12月，全国人大常委会分别对《食品安全法（修订草案）》进行了一次审议和二次审议。在食品安全法研究修改过程中，如何进一步完善食品安全监管体制是社会广泛关注的热点问题。伴随着国务院机构改革和职能转变，我国食品安全监管体制也随之发生变化，实践中已经改变了2009年食品安全法确立的多部门分段监管体制，由国家食品药品监督管理总局对生产、流通、消费环节的食品安全实施统一监管[1].目前，在中央层面承担食品安全监管职能的主要是农业部和国家食品药品监督管理总局两家。尽管食品安全领域的执法主

2、体已经大幅度减少，但在农业和食品药品监管部门两家的监管如何实现无缝衔接方面也还存在不少问题，突出反映在食用农产品的界定与监管上。　　1食用农产品的界定与监管难题　　　　食用农产品与公众身体健康和生命安全息息相关，其安全性一直受到社会的广泛关注。什么是食用农产品呢依据2009年《食品安全法》，食用农产品是指供食用的源于农业的初级产品,并成为连接《农产品质量安全法》和《食品安全法》的基础性概念。2009年《食品安全法》第2条第2款规定：食用农产品的质量安全管理应当遵守《农产品质量安全法》的规定；但食用农产品的质量安全标准制定、

3、食用农产品安全有关信息公布，应当遵守《食品安全法》的有关规定。也就意味着，2009年《食品安全法》将食用农产品的质量安全问题的法律规制主要交给《农产品质量安全法》，由农业部门负责监管，仅仅是在食用农产品的质量安全标准制定、食用农产品安全有关信息公布等有限范围内视同食品进行严格的法律规制，由卫生部门、食品药品监管部门依据《食品安全法》进行管理。　　2009年《食品安全法》将食用农产品监管区别于普通食品的监管，使得执法实践中农业部门和食品药品监管部门原本存在的衔接不清问题，集中表现为食用农产品的界定与监管难题。之所以说是难题，

4、首先因为无论是《农产品质量安全法》，还是《食品安全法》都没有对初级农产品[2]或者食用农产品给出一个范围明确的定义，农业部也没有一个清楚明白的食用农产品目录.而且，农产品的自然属性和生产加工过程千差万别，实践中食用农产品往往难以清楚界定。例如豆芽，如果是农户自己以传统方式培养生产的，可能容易认定为食用农产品，如果是现代化工厂大规模生产的，农业部门往往倾向于认为属于加工食品，不再属于食用农产品的范畴。按照加工食品管理的豆芽，是需要给予生产许可（qualitysafety,QS）认证的，而按照农产品管理则不需要生产许可，同样都

5、是豆芽却可能是两种管理模式，就会让人担心是否会造成市场的混乱。这一问题如果得不到解决将会极大影响到食品安全执法领域的统一和协调，成为我国政府承诺的食品安全全程监管和无缝监管的重大且明显漏洞。　　但要注意到，食用农产品监管难题并不是我国的专利，世界上很多国家都会面临与我们类似的问题。这些国家或许没有食用农产品概念，但也都力求实现从农田到餐桌的食品安全全程监管和无缝监管,也就必然会关注从农产品到食品转换过程中监管主体是否变更，以及不同监管主体之间如何分工协作的问题。　　研究国外立法和执法体制下对农产品到食品转换过程的监管经验，

6、对于解决我国食用农产品的界定与监管难题具有很好的参考借鉴意义。　　2日本从农产品到食品的分段监管　　　　2.1日本立法层面：广义食品概念与食品供给过程　　　　早在1947年制定《食品卫生法》之初，日本法律中的食品就是个广义概念，指的是除医药品之外所有的饮食物[3].后来随着1960年《药事法》的颁布，《食品卫生法》将食品定义修改为除《药事法》规定的医药品及准医药品之外所有的饮食物[4],进一步确立了日本人心目中入口物品非药即食的观念。日本法律上和一般社会心理都会认为谷物、蔬菜、水果等农产品，以及畜产品、水产品、加工食品和饮

7、料等都属于应受《食品卫生法》规制的食品.也就是说，日本没有类似我国介于食品和农产品之间的食用农产品法律概念。尽管如此，关于农产品质量安全在日本实际上有一套独立的法律规制体系。例如《粮食农业农村基本法》、《农林物资标准化及质量标识适当化法》、《农地法》、《农产品检查法》、《肥料取缔法》、《农药取缔法》、《疯牛病对策特别措施法》等，都是与食用农产品供给有关而与《食品卫生法》并行不悖的法律体系[5].2003年日本制定《食品安全基本法》时确立了食品供给各个阶段的全过程监管理念，用食品供给过程将食品卫生与农产品质量安全监管的两套法

8、律体系给关联起来。《食品安全基本法》第4条规定：从农林水产品的生产开始到食品的销售，一系列的国内外食品供给过程中所有相关要素都有可能对食品安全产生影响。因而为了确保食品安全，必须在食品供给过程的各个环节采取相应措施。[6]　　《食品安全基本法》作为食品安全领域的基本法，具有提纲挈领的作用。根据《食品安全