发展海洋测绘服务海洋经济

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发展海洋测绘服务海洋经济王保立*王保立，国家测绘地理信息局法规与行业管理司司长。摘要：本文论述了海洋资源和海洋经济在国家发展和国际竞争中的重要战略地位，阐述了加强海洋测绘工作对于服务海洋经济发展、加强海洋科学研究、建设数字海洋、维护国家主权等方面具有的重要意义。文章从健全管理体制、加强军地协作、抓好组织规划、加强技术装备、强化人才培养、做好后勤保障等方面提出了加强海洋测绘工作、实施海洋强国战略的思路和举措。关键词：海洋经济海洋测绘政策建议21世纪是海洋世纪，世界各国越来越关注海洋资源的开发。中国是一个海洋大国，拥有约1.8万多千米的海岸线和300万平方千米海域以及7300多个500平方米以上的大小海岛。我国海岸线长，管辖海域面积大，岛屿众多。开发海洋对于实现我国社会主义现代化，促进经济社会持续健康发展，实现中华民族伟大复兴，具有重要的战略意义。海洋测绘是海洋经济发展的前期性、基础性、先行性工作。采用现代测绘地理信息技术，获取现势性强的海洋基础地理信息数据，构建我国海洋数字地理空间框架，为海洋开发利用和海洋权益保护等提供基础地理信息支持，对于宣示国家主权、维护国家权益、促进海洋经济发展等，具有重要而深远的意义。一21世纪是海洋世纪海洋覆盖整个地球面积的71%，蕴藏着极其丰富的生物资源、矿产资源和油气资源，是具有战略意义的新兴开发区域；具有巨大的开发潜力。随着经济社会的高速发展，陆域资源、能源与空间的压力与日俱增，人类已将发展的视野逐渐转向资源丰富、地域广袤的海洋世界。沿海各国和地区高度重视发展海洋经济，加大了海洋开发和管理力度，纷纷把建设海洋强国作为国家和地区的长期发展战略。美国政府将海洋和海岸视为国家最重要的经济资产，2004年出台了21世纪的新海洋政策《21世纪海洋蓝图》，公布了《美国海洋行动计划》。7 2004年，日本政府发布了第一部海洋白皮书，提出对海洋实施全面管理。2002年，加拿大制定了《加拿大海洋战略》。韩国出台了《韩国21世纪海洋》国家战略。发展海洋产业，正成为世界高技术竞争的焦点之一。党中央、国务院高度重视海洋工作。特别是改革开放以来，中央做出了一系列重大决策，海洋事业和海洋经济工作进入全面发展时期。党的十六大和十七大分别提出“实施海洋开发”“发展海洋产业”战略。2008年2月，国务院批准《国家海洋事业发展规划纲要》。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》将发展海洋经济和海洋科技提升到前所未有的战略高度，海洋产业更是成为培育和发展战略性新兴产业的重要领域。二海洋开发，测绘先行发挥海洋测绘在海洋经济发展中的前期性、基础性作用，为发展海洋经济、开展海洋科学研究、构建数字海洋、维护国家主权提供完整、即时的海洋基础地理信息数据，是我国建设海洋强国的必由之路，具有广泛而深远的现实意义。（一）海洋测绘是国家海洋经济建设发展的需要《全国海洋经济发展规划（2011-2015年）》设定的全国海洋经济增长目标是，到2020年海洋产业增加值占国内生产总值的20%以上。2011年全国海洋生产总值45570亿元，比上年增长10.4%。海洋生产总值占国内生产总值的9.7%。按未来十年中国国内生产总值7%左右的年均增长率计算，2020年中国的GDP规模应在75万亿元左右，其中占比达两成的海洋产业规模将达到15万亿元左右。为完成上述宏伟目标，有效进行全国海洋开发，必须做好海洋的物理调查、化学调查、生物调查、地质调查和地球物理调查等工作。海洋测绘是上述调查活动必不可少的前期性、基础性工作。近年来，在国家测绘地理信息局、海军航保部、交通部海事局、国土资源部、总参测绘导航局、国家海洋局等有关部门的共同努力下，我国海洋测绘工作取得了一些进展，为海洋渔业开发、航道安全管理、海上及滩涂大型工程建设、海洋科学考察、海上旅游以及海防建设等提供了保障服务。随着我国海洋经济开发新一轮大幕的拉开，尤其是海洋旅游业、海洋油气化工业、海洋交通业、海洋生物产业等新兴产业向更高层次发展，对海洋测绘工作提出了新的更高要求，我国海洋测绘工作的广度和深度有待进一步拓展。（二）海洋测绘是加强海洋科学研究的需要海洋是全球气候系统、生态系统、板块运动系统的重要组成部分，在能量物质交换、水循环、火山地震活动、全球生态平衡等方面发挥着重要作用。我国气候受大陆、大洋的影响7 明显，冬季寒冷干燥、夏季台风、热带风暴登陆频繁。我国漫长的海岸线处于亚欧板块和太平洋板块的交接处，与环太平洋火山地震带基本重合，沿海地区地震活动频繁。准确的近海海底和海岛礁地形数据，可以研究大陆边缘板块构造、成因及演化趋势，对进一步认识海洋和地球，建立地震、海啸灾害预警机制有着重要作用。海洋测绘是海洋气候研究的基础，我国经济发达城市大多集中在沿海地区，通过海洋测绘，提高海洋气候研究的准确性和深度，在此基础上针对海洋气候灾害进行防灾减灾工作显得十分必要。（三）海洋测绘是建设数字海洋的需要“数字中国”是推动我国信息化建设和社会经济、资源环境可持续发展的重要支撑。近年来，我国各级政府将“数字省区”、“数字城市”作为推动经济技术发展和信息化建设的一项重要战略来抓。目前，在国家测绘地理信息局的部署下，“数字城市”建设如火如荼，到“十二五”末，我国将基本完成全国地级市和部分县级市的数字城市建设，逐步实现国家、省、市地理信息资源的上下贯通和横向互联，基本建成由“一个网（全球卫星定位综合服务网）、一张图（国家基本比例尺地形图）、一个平台（国家地理信息公共服务平台）”组成的“数字中国”。构建“数字海洋”是《国家“十二五”海洋科学和技术发展规划》的重点任务之一。建设“数字海洋、生态海洋、安全海洋、和谐海洋”是我国海洋强国战略的具体目标。在这四个目标中，数字海洋是基础，是其他三个目标建设的必要条件。通过开展海洋测绘，获取海洋基础地理信息，是“数字海洋”建设工程空间基础信息数据的重要来源。（四）海洋测绘是维护国家主权的需要当前，我国海洋权益受到严峻挑战，在海洋划界问题上，与海洋邻国存在较大争端。根据《联合国海洋法公约》，大陆架和海岛礁是确定领海范围的重要依据。确定大陆架和岛礁位置是划定领海界线的重要法定依据，这些数据必须通过开展准确的海底地形测量和岛礁测绘才能获取。为了维护我国领土完整和国家权益，必须加快海洋测绘工作。根据我国现阶段海洋测绘实际需求，应加快实施以下海洋测绘工作：一是加快海洋测绘基准体系建设，提高海洋测绘成果的统一管理和综合利用水平。二是加快开展海岛（礁）定位与测图，推进我国海洋强国战略的实施。三是加快实施海底地形测绘，为海洋经济建设、海域划界和海洋国防军事建设提供测绘保障。四是加快构建数字海洋，提高我国海洋开发水平，提升国防信息化水平。7 三关于加强海洋测绘工作的思考国家测绘地理信息局会同有关部门于2008年开始实施海岛（礁）测绘工程，相关工程正在抓紧实施。但是，我们也清醒地认识到，当前工作尚无法很好地满足我国发展海洋经济、建设海洋强国的需求。为此，对加强海洋测绘工作提出几点思考。（一）完善海洋测绘管理体制《中华人民共和国测绘法》明确规定：“国务院测绘行政主管部门负责全国测绘工作的统一监督管理”，“县级以上地方人民政府负责管理测绘工作的行政部门负责本行政区域测绘工作的统一监督管理”，海洋测绘是全国测绘工作的重要组成部分，依法履行对海洋测绘的行政管理是测绘行政主管部门的重要职责。目前，我国海洋测绘管理体制存在的主要问题是无法可依，多头管理。海军、海事、海洋、测绘等部门都在开展海洋测绘工作。海洋测绘涉及的学科门类复杂，参与部门众多，任务规模和技术难度大，迫切需要理顺海洋测绘的管理体制，建议成立由国家测绘地理信息局、国土资源部、交通部海事局、国家海洋局等国务院相关部门以及总参测绘导航局、海军航海保证部等军队单位共同参与的海洋测绘部级联席会议，办公室设在国家测绘地理信息局，在国家测绘地理信息局增设“海洋测绘司”，统筹规划协调国家海洋测绘工作，形成测绘地理信息主管部门统筹协调，各部门各司其职、各负其责、密切协作的我国海洋测绘工作格局。（二）启动海洋测绘立法工作海洋测绘在管理对象、管理体制、保障机制、成果应用等方面具有特殊性，应该依据《测绘法》，制定《中华人民共和国海洋测绘管理条例》，科学界定海洋测绘的内涵与外延，合理划分国务院测绘地理信息主管部门和军队测绘主管部门及海军之间的职责分工，确立统一的海洋测绘基准和海洋测绘系统，明确海洋基础测绘管理职责与组织实施机制，建立与国际接轨的海洋测绘成果管理与更新机制，建立海洋测绘行政执法机制。现行《测绘法》规定：“军队测绘主管部门负责管理军事部门的测绘工作，并按照国务院、中央军事委员会规定的职责分工负责管理海洋基础测绘工作”，目前，国务院、中央军事委员会尚未制定明确的海洋基础测绘职责分工，同时海洋基础测绘的范围也不清晰，都需通过制定《海洋测绘管理条例》予以统筹解决。（三）加强海洋测绘军地协作7 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出：要加强军民科技资源集成融合，加强国防和军队现代化建设。《国家测绘地理信息发展十二五总体规划》强调：深入贯彻落实党和国家关于军民融合发展战略思想，加强军民测绘统筹、拓宽合作领域、推进资源共享、促进科技合作，逐步建立平时和战时兼容兼顾、军队和地方互利互赢的军民测绘协作框架，切实推动军民测绘融合发展。我国海洋测绘工作的深入开展必须加强军地协作。地方测绘地理信息行政主管部门与军队海洋测绘部门之间应当建立良性互动机制，从组织实施、技术、规范标准等方面，加深军地测绘技术的互补和融合。在确保军事设施安全和保密的前提下，在测绘管理、测绘技术、测绘成果等方面实现信息资源共享，要加强军队的海洋基础测绘与地方海洋测绘工作在规划和年度计划方面的协调，合理划分海洋测绘保障重点，形成我国领海及毗连区、专属经济区、大陆架由地方测绘地理信息主管部门保障为主，公海海域由海军保障为主，军民结合、寓军于民的海洋测绘保障新格局，提高保障效率，避免重复投入。（四）提升海洋测绘技术装备海洋测绘是一项高度依赖高新技术装备的工作。当前，海洋测绘专用GPS定位系统、多波束测深系统、机载激光测深系统等高新装备为海洋测绘带来了革命性的发展，使海洋测绘逐渐走向自动化、高效化、精准化。近年来，沿海地区开展海洋测绘工作遇到的突出问题是受制于大型海洋测绘装备的缺乏，使海洋测绘工作无法向深海、远洋发展，一定程度上影响了海洋测绘地理信息保障能力。沿海各省需要在国家测绘地理信息局的大力支持下，力争在海洋测绘高新装备上有大的提升，通过装备海洋测绘综合测量船、无人机航测系统、机载激光测深系统，利用高精度GPS定位技术、多波束测深技术、激光雷达技术，大幅度提高我国海洋测绘数据和海洋理化参数的采集能力，有效开展远海岛（礁）测绘、海岸带地形测绘、海底地形测绘等工作，为维护我国的海洋权益、领海主权完整，促进我国的海洋经济发展提供强有力的测绘保障服务。（五）加快海洋测绘人才培养海洋测绘因其研究对象、理论体系、技术方法的特殊性更加强调人才培养的重要性。目前，我国高等院校设置海洋测绘专业的太少，远远不能满足加快发展海洋测绘的需要。国家测绘地理信息局应加强对院校海洋测绘学科的指导，鼓励更多高等院校开设海洋测绘学科专业，强化海洋测绘7 实践能力与创新能力为重点改革人才培养模式。对于有海洋测绘科研基础的院校，要加大支持力度，通过建设海洋测绘重点实验室提升我国海洋测绘科研水平和人才力量。海洋测绘各企事业单位应主动与有关高等院校建立联合培养人才的新机制，提高人才培养的针对性和实效性。支持用人单位与有关职业院校建立紧密联系，开展订单式海洋测绘技能人才培养。（六）重视海洋测绘后勤保障海洋测绘项目的实施具有一定的风险和不确定性，特别是不易或不宜到达的海岛（礁）测绘以及海底地形测量，测区距离远、项目周期长、地理自然条件恶劣，必须强调安全生产教育、后勤支持和应急保障。我国目前尚未大规模开展海洋测绘专项工程，相关技术手段、生产工艺，特别是安全生产保障措施等需要在正式投入使用前先行开展试验。项目完成后，其成果还需要就近持续维护、更新和提供服务。为有效解决上述问题，需要在沿海建立若干海洋测绘基地，特别是海南省管辖200万平方千米海域面积，急需在海南省建立一个功能齐全、装备先进的海洋测绘基地，以满足海洋测绘在技术试验、数据采集加工与服务、后勤、应急保障服务及培训教育等方面的需求。7 7