转型期地方政府竞争性行为的形成与发展

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1、转型期地方政府竞争性行为的形成与发展摘要：地方政府竞争的特性既表现在“有限竞争”、“兄弟竞争”到“主体竞争”的转变，更表现为从中央政府主导型经济到地方政府主导型经济的转变。竞争行为一旦受地方利益的冲击和绩效考核的扭曲，容易发生异化行为，形成蜂窝状经济。对地方行为的引导和规范应承认利益共享、构建竞争管制机制和形成中央政府、地方政府和社会组织的三元调控。　　关键词：地方政府；竞争；利益；分权　　一、中国地方政府竞争的形成　　　　地方政府竞争通常是指：一个国家内部不同行政区域地方政府之间提供公共物品，吸引资本、技术等生产要素，而在投资环境、法律制度、政府效

2、率等方面开展的跨区域政府间的竞争。在中国，随着以中央政府向地方政府分权为开端的改革开放的不断深入，地方政府经济利益日趋独立化，其独立的利益主体地位开始形成。地方政府行为与中央政府间关系发生了新的变化：由于地方财政收入与当地的经济发展水平正相关，地方政府具有强烈的发展本地经济的动机；由于地方政府相对于个人具有更强的组织集体行动的能力，它为使本地在制度安排与资源配置中居于有利地位，就力图通过讨价还价促使中央政府做出有利于本地经济发展的制度安排和政策制定，或者采取“上有政策、下有对策”的方式行使“退出权”，脱离权力中心的制度安排轨道，公开或隐蔽地从事能导致

3、本地收益最大化的活动；当地方政府获得部分剩余索取权后，不仅对下级代理人的监督动机增强了，而且常常利用行政力量增强本地企业的竞争力和控制或干预市场。正是在这种地方化格局的基础上，我国的政府体系实际上表现出竞争性。这种竞争性不仅表现在地方政府与中央政府之间，而且表现在地方政府与地方政府之间及地方政府与辖区企业之间。　　　　二、中国地方政府竞争的特性　　　　(一)从“有限竞争”、“兄弟竞争”到“主体竞争”　　截止上世纪80年代中期前，在以中央政府计划调控为全色调的经济体制下，因为地方政府不是独立的经济利益主体，他们之间形成不了经济利益的争夺，地方政府之间由

4、此呈现的是“有限竞争”的状态。到上世纪90年代，在以市场的扩张和政府从竞争领域有选择的退出为核心的渐进式改革进程中，尽管地方政府之间开始越来越多的具有自主利益，他们之间为地区利益的争夺也越来越激烈，但中央政府仍是主要资源的控制者，这决定了地方政府之间只是具有亲情的“兄弟竞争”，独立竞争趋向还没有真正形成。以分税制改革为标志的中央政府与地方政府的新一轮分权，使地方政府获得了真正意义上的利益自主。中央政府不再是所有资源甚至是主要资源的控制者，地区经济的发展越来越依赖地方政府推动的资本、技术、劳动力等要素的作用。由于地方政府在地区经济增长中扮演着越来越重要

5、的角色，地方政府的竞争在区域竞争中的作用也越来越明显，政府竞争的收益不断增大。由市场化改革引致的经济分权和市场调控的主机制，使中央政府和地方政府之间以及地方政府与地方政府之间逐渐由具有亲情关系的“父子”和“兄弟”演变为以利益为纽带的经济共同体。地方政府之间的竞争也逐渐由“兄弟竞争”开始向“主体竞争”演变。　　　　(二)从中央政府主导型经济到地方政府主导型经济　　在政府主导型经济的背景下，由于区位条件、经济基础、地方政府行为、信息优势和其他比较经济优势的差异，会形成中央政府主导型经济向地方政府主导型经济的转化。在由中央政府主导的自上而下的经济转型中，中

6、央政府通过两种方式逐渐把一些资源配置权向地方政府和企业转移：一是中央政府直接向企业转移资源配置权；二是中央政府向地方转移资源配置权或通过地方政府向企业转移资源配置权。当地方政府成为市场化转型的主导力量时，地方政府和中央政府之间、地方政府之间、地方政府与企业之间基于经济利益关系和资源配置权调整的讨价还价机制便会产生。地方政府在与中央政府讨价还价过程中，还面临着其他地方政府的竞争，最终获得多少资源配置权或其他方面的授权完全取决于它的谈判能力和信息优势。那些讨价还价能力强的地方政府从中央政府那里获得更多的资源配置权和其他方面的授权，在推动区域经济发展中享受

7、到更多的优惠和特权，而讨价还价能力弱的地方政府所获得的资源配置权与其他方面的授权相对有限。此时，中央政府主导型经济已经逐渐被地方政府主导型经济所替代。　　　　三、中国地方政府行为的异化　　　　行政性放权实际上就是通过授予地方政府更大的权限来激发其发展本地区的积极性。然而，地方政府总有实现利益独立化和最大化的冲动，其直接后果是弱化了中央政府的权威。与此形成连锁反应的是等级制的松动，即中央与地方由传统的单向依赖的等级规则演变为双向依存的委托代理关系。地方政府会充分利用自己的“代理资源”与中央政府讨价还价，诱使其做出对自己有利的制度安排，或者利用中央政府的

8、授权在满足自身利益的限度内理解和贯彻上级的制度规则，形成“层层截留”、“曲解规则”、“补充文件”、“改头换面