近代中国地方权力结构的变迁——对衡山县地方政治制度史的解释

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1、近代中国地方权力结构的变迁——对衡山县地方政治制度史的解释基本观点：本文运用实证研究方法，通过对近代衡山县地方政治制度史进行个案分析后认为，清末，在成文制度方面，地方政制相对稳定，国家行政权力的边陲是县级，官治和自治的边界相对清晰，其主要原因是，县政乡治体制能解决王朝对农村经济资源的索取。民国期间，地方政制最显著的变化就是行政权力从县级下沉到乡镇级，乡镇从地方自治单位成为了国家最基层的行政组织，其主要目的是，加强国家对农村社会的控制，以获取城市政治统治和实现现代化所需要的经济资源和政治资源。关键词：地方政制官治职能

2、乡绅自治长期以来，学术界特别是政治学界对中国地方政治制度史鲜有关注。那些有限的研究成果也多则重于制度性描述和规范性推论，很少有研究者进行真正意义上的实证考察。这种学术上的不足，在很大程度上，制约和影响了我们对近代中国社会特别是农村政治社会的认识和理解。本文试图通过解读近代衡山县地方政治制度史，为研究近代中国地方权力结构的变迁提供个案事实和分析模型。一、清末：王权止于县政衡山县清顺治4年即公元1647年始入清版图，属湖南省衡永郴桂道衡州府。按清制在县境内分设官治与自治两大体制。衡山县官治体制最终确定于康熙3年（166

3、3年），设衡山知县衙门，为最基层的政权组织。知县衙门的首脑为知县，总揽全县行政权和司法权。在知县公署下设吏房、户房、礼房、兵房、承发科、架阁库、铺长司、僧纲司、道纪司和草市、永寿（南岳）巡检司两个派出机构。职官有知县、教谕、训导、典史、分防把总、协防外委各1名；僧纲司、道纪司、草市巡检司、永寿巡检司各司吏1名；吏、户、礼、兵房和承发科分别设司吏、典吏各1名；架阁库设典吏1名；铺长司设司吏1名；驿丞、阴阳学训术、医学训科各1名。此外，还有门子、皂隶、许作、马快、库子、禁卒、马夫、斋夫、轿夫、扇夫、伞夫等65名。这些机

4、构设置和人员编制，各代基本上没有变化。衡山县以下的自治体制基本上沿袭了康熙43年（1704年）以来的旧制。是年，衡山知县李长祚将衡山县原6乡16都（里）1坊改编成朝、宗、于、海、九、江、孔、殷、沱、潜、既、道、云、土、梦、作、又等17个字，下共设437个区，均为“自治单位”。每个字号设团总1人，每区设保正1人，大多由乡绅兼任。区以下实行治安用的保甲制和征赋用的里甲制。保甲制要求每10户立一牌头，10牌立一甲头，10甲头立一保长。户给牌招，书其姓名、丁口。出则注其所往，入则稽其所来，不报者论罪。里甲制则规定以邻近的1

5、10户为一里，推举其中丁粮多的10户为里长户，轮流担任里长（又名地保或地甲），其余100户分为十里，其目的是查清每户的田粮、丁银，称编审册，以便于征收赋税。可见，在清代，衡山县政制比较稳定，国家行政权力的边陲是县级，县以下实行自治。这种官治和自治的范围即国家与社会的边界相对清晰，且基本上没有发生什么变化。问题是，在近代中国逐渐沦为半殖民地和半封建社会的历史过程中，作为国家政权基础的县一级政权体制为何能保持稳定？也就是说，在清末王权政治为什么没有渗透到乡村社会呢？对此类问题，学界多有论述，且一般都从两个方面来加以剖析

6、：一方面，在村社共同体内部，宗法关系下的道德压力和宗教压力通常足以约束机会主义行为，不需要也不会有王权政治。另一方面则是包含有政治技术、政治机构在内的王权政治若抵达村社共同体内部，成本实在太高，传统社会的任何一个政权都负担不起。但是，如果深究，问题并不如此简单。具体来说，我们可以从如下五个方面加以解释。第一，封建土地制度处于稳态，封建地主牢牢控制了农村社会最基本的经济资源，他们有能力也有内在动力和愿望来承担对乡村社会的管理。社会上层建筑诸如国家政权的存在和发展，最深刻的根源总是与一定的经济制度相联系的。封建国家采用

7、什么样的统治形式，也不是随心所欲的，要受到各方面条件的制约。在清末，特别是1840年中英战争之后，中国在国家主权方面受到的严重挑战，改变了中国作为一个独立国家的政治地位，向半殖民地和殖民地方向发展，但封建土地制度并没有因此而发生改变，封建地主牢牢控制了农村社会最基本的经济资源。据统计，在清代后期，占衡山县人口总数7%的地主，占土地总面积34.1%,加上他们控制的族田、学田，约为59%；占人口总数的4%的富农，占土地总面积的9.3%。同治年间（1860─1874年），衡山霞流大官僚地主李辉武兼并土地5500多亩，年收

8、租谷9000多石，约合135万市斤。土地的兼并使一部分农民失去土地，成为社会的不安定因素。但同时，土地的集中，又使地方势力得到加强，地主特别是那些大的官僚地主有财力也有内在需求，来承办乡村范围内的如办学和义仓、治安等属于国家行政方面的一些事务。第二，清朝实行了低农业税制，其体制能解决国家对农村经济资源的索取。传统的政府管理，集中于两种职能，即征收赋税和维持秩