反思土地储备制度

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1、反思土地储备制度

2、第1内容显示中　　杭州市土地储备中心准备在2002年最后一个季度向市场提供1360亩房产用地，以稳定房地产市场价格。这是在全国普遍建立土地储备制度后，第一次引起广泛关注的政策动向。杭州是我国最早进行土地储备制度试点的几个城市之一，制度比较完善，特点比较鲜明。当前，在全国房地产市场价格一再攀升、个别区域出现过热现象之时，这一政策动向可能产生强烈示范效应。　　房地产市场价格的形成原因，不外乎成本推动和需求拉动。深化住房制度改革，保持房地产市场持续繁荣是改革的大方向，需求控制政策暂时很难成

3、为政府的调控手段。政策重点落在成本控制上：扩大土地供应量、通过招标拍卖竞价，降低土地取得费用，从而使房地产市场价格自然回落。政府控制土地一级市场、“一个口子供地”，以此实现对房地产市场的宏观调控，是土地储备制度成立的主要目的。因此，利用土地储备制度，扩大土地供应量，主动介入房地产市场，降低房地产成本，控制市场价格，就成了看似理所当然的选择。　　但是，由于政策机制的不健全和当前推动房地产市场发展的特殊因素的影响，利用土地储备制度，扩大土地供应、平抑房地产市场价格存在六大问题，对过热的房地产市场很难收到政

4、策实效，反而有可能引发更大的市场风险。　　一、政策手段针对性不强　　虽然房地产价格总体上是一路上涨，但有两个现象值得关注。一方面是高档商品房建销两旺，成为开发商投资热点。以住宅业为例，2000年和2001年，别墅、高档公寓与经济适用房建设相比，实际销售面积增长率分别高出8％和3％；新开工面积增长率分别高出63％和16％；投资完成额增长率分别高出27％和26％。另一方面是投资增长率超过销售增长率，房子空置日渐增多。由此可以推断出，滞销房或空置房主要是低档商品房，高档商品房持续走俏，支撑着房地产业不断向前

5、发展，房地产市场过热问题是一个结构性的矛盾。资本市场风险不断增加，高收入者将房地产作为投资热点，促使了房地产业的繁荣；低收入者房屋需求强烈，但在住房制度改革没有实现重大突破之时，购买力弱，导致有效需求不足，大量低档商品房空置。因此，以一致性的成本控制政策去解决结构性的需求问题，政策的针对性不强。　　二、政策实施条件不健全　　虽然土地储备制度要求政府垄断土地一级市场，但实际上土地储备机构并未完全控制土地供应量。存量土地大部分被现在的使用者所控制。一般是，开发区已把持大量新征土地，土地开发商和区政府已掌握

6、着危旧房改造用地，各委办局实际控制企业划拨用地，土地开发商经多年运作已圈下很大一部分商品房用地。对于新增商品房用地，虽然去年7月1日国土资源部下发了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，一些地方政府也相应下达了法规，为土地储备制度提供了强有力的支持，但由于配套政策的滞后、具体规定的含混，仍为协议出让留有余地。如北京出台了《关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让有关规定的通知》，但留下了绿化隔离项目、危旧房改造、小城镇建设、其他重大项目、高科技和工业用地等经营性项目几大口子。由于多源头、多渠道供应土

7、地的局面没有根本改变，开发商可以通过其他途径获得开发土地，也可以开发自己储备的土地。另外，土地储备制度约束力弱，存在土地储备的“道德风险”，地段好、升值潜力大的土地不愿进土地储备中心，尽量协议转让，地段差、升值潜力小的土地愿进土地储备中心，希望得到政府的补贴，政府提供的土地可能并不是开发商所需要的土地。因此，由于土地储备制度发挥作用的基础条件不具备，政府扩大土地供应量，开发商是否有必要相应跟进，值得怀疑。　　三、政策支持力度不强大　　当前的房地产成本降低会影响到开发商以前开发尚未出售的房地产开发项目，

8、它们是第一价格坚守者。但问题不仅于此，重要的是价格坚守者还有政府和银行。据测算，2001年房地产开发投资对中国GDP增长的直接贡献率为1.3个百分点，间接贡献率为0.6到1.2个百分点，两者相加共计1.9到2.5个百分点。房地产开发就成为地方政府的政绩工程和形象工程，也是地方支柱产业，使政府很难真正容忍房地产价格的下降。银行是房地产开发的主要资金，接近60％，占银行贷款余额的10％。根据国家公布的数据，到2002年7月，全国商品房空置占压资金超过2500亿元，居各行业不良资产之首。在这种情况下平抑房地

9、产市场价格，金融业会首当其冲，银行有多大承受力，值得政策制定者担心。因此，以土地储备制度扩大土地供应量实现房地产价格下降的政策取向，与政府经济发展目标存在矛盾，在内有政府和银行的制掣、外有开发商的规避，土地储备制度难以与房地产价格坚守者相抗衡，政策出台动机、出台时机和执行力度都值得反思。　　四、政策调整空间比较小　　商品房成本主要由征地拆迁费、土地出让金、建安工程费、大市政费四源费及其他税费等几个部分组成。一般说来，建安工程费、大市政费及四源费、其他税费