公共治理理论哲学基础的演进及其对我国政治发展的启示

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1、公共治理理论哲学基础的演进及其对我国政治发展的启示【关键词】公共治理/公共行政/公共管理/执政合法性　　20世纪90年代以来，中国的哲学界、政治学界、法学界和社会学界都开始使用治理（Governance）以取代统治（Government）来描述政治体制的延续与社会公共秩序的维持。国内学界对这一概念表达转变的源起与意义则莫衷一是，时下一种流行于诸学科的解释是：“治理”凸现了社会治理的主体由原来的政府变为政府＋社会中介组织（第三部门、非政府组织）＋基层自治，我们认为，这种解释并未真正深入问题的实质，并混淆了理论的源起与理论的发展的关系，以之来指导我国政治发展更将产生巨大危害。追溯这

2、一概念表达转变的源起与发展势必要涉及行政学的产生与西方公共治理理论哲学基础的演进。　　　　　　一　　任何一种理论的产生都源自社会发展的需要和基于人类认识的积淀，“科学研究的区分，就是根据科学对象所具有的特殊的矛盾性。”社会治理理论的最初发轫是行政学与政治学的分离，学术界一般把威尔逊于1887年在《政治学季刊》上发表的《行政学之研究》一文作为这一分离的象征。威尔逊认为行政与政治不同，“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治的领域的那种混乱和冲突相距甚远。……行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理问题并不是政治问题。”同时他又提出：“执行宪法比制定宪法还要困难”，

3、因此，“应建立一门行政科学力求使政府不走弯路，避免杂乱无章、不成体统的现象，加强并纯洁政府机构。”要真正理解威尔逊的政治行政二分理念，我们就应该注意到美国当时的社会治理现实。美国南北战争后，资本主义得到迅速发展。从1860年到1894年，美国工业生产已从世界第四位上升到第一位。疆界的扩大，大公司的发展，同世界各国联系的加强，使得政府的行政事务日益庞杂，政府机构也随之扩大。然而，威尔逊时代政府机构盛行的分赃制（SpoilSystem），即当时政府的所有职位都是通过竞选胜利者分配给其支持者完成的。政府机构工作人员的频繁变动导致从业者难以适应政府工作的专业化和缺乏长远眼光，使得这一制

4、度在运行过程中日益暴露出政府运作的低效率和腐败。有鉴于此，美国于1883年尝试建立了基于功绩制（MeritSystem）的文官制度，即将政治决策机构与决策的执行机构的人员遴选办法予以区分：政治决策机构的领导者实行原有的选举制，决策执行机构的组成人员则实行长期乃至终生雇佣制。这些政府雇员之职位保持与升迁不受决策机构领导者变迁的影响，只与他自身的教育前景、工作业绩等相关。对威尔逊这样一位既当过大学校长、又曾任州长、总统的大学教授，在理论与实践的基础上提出政治与行政二分原则并提出建立一门行政科学正是为了克服政府的低效运行与腐败，是适应社会发展的需要。　　古德诺在威尔逊的基础上进一步对

5、行政学的哲学基础展开了论述，他在1900年出版的《政治与行政》一书中提出，政治是国家意志的表达，而行政是这种意志的执行。“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关，美国分立的机关都用他们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别是：政治与行政。”古德诺还认为行政不应受到政治权宜措施及政党因素的影响。这是其后罗纳德·怀特、马克斯·韦迫、H·西蒙等具体探索行政规律的基础。　　如果说威尔逊等人的政治与行政二分原则为行政科学确立了哲学基础的话，那么公共行政科学化、技术化的道路则是由马克斯·

6、韦伯开拓出来的。正是其从对科层制（官僚制）问题的研究中抽象出公共行政的工具理性原则，并对公共行政的体系进行了明确的形式合理性设计，现代行政科学范式才得以真正建立。官僚制作为实践中的一种国家政治统治与社会管理方式有着悠久的历史，早在我国春秋战国时期就有类似与现代意义上的官僚制社会统治结构。但长期以来人们对官僚制缺乏深入的学理研究，正是马克斯·韦伯界定了这一制度并研究了其“合理性”之后，人们才进一步从理论和实践上关注官僚制的基本形式和发展历程，完善其操作设计。在马克斯·韦伯的理论信念中，对于政治来说，行政作为政治的工具，它的唯一追求就是效率。合理性的现代官僚制正是适应行政发展的效率

7、需要而形成的基于明确的技术化、理性化和非人格化的权威型层级管理体制。其实，在马克斯·韦伯那里，官僚制首先是作为一种统治工具而存在的，然后才是作为一种管理机制而被加以关注的。在马克思·韦伯及其追随者的理论视野中，官僚政治追求最大效率、最优化、合理化，而这恰恰是资本主义社会的基本精神。合理化的发展必将导致行政管理的加强和社会体制的科层化。因而，熊彼特预言，未来将由于领取薪金的职员的增加而出现的“官僚政治”会取代资本主义文明。另一方面，他们又认为，国家是维持合法性暴力的、垄断的强制性机构，即国家的