“两为主”政策的演变及未来的走向

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1、“两为主”政策的演变及未来的走向　　　　一、“两为主”政策的演变　　　　“以流入地政府管理为主，以全日制公立学校接收为主”政策从问题认定、议题创立、制订成文到反馈经历了长时间的历程。这一系列政策涉及到中央政府、流入地政府、输出地政府、公办学校、民办学校、农民工家庭及子女等各方面。　　1998年提出的《流动儿童少年就学暂行办法》规定：流动儿童少年户籍所在地人民政府严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流，流入地政府应为流动儿童少年创造条件，提供接受义务教育的机会。由常住户籍所在地政府、流入地政府共同负责，做好流动儿童少年接受义务教育工作。

2、　　2001年国务院颁布《关于基础教育改革和发展的决定》主要强调了要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种方式依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。这样，“两为主”的政策基本成型。　　2003国务院在《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》再次强调了“两为主”政策，同时要求流入地政府负责，流出地政府积极配合。这样，明确了流入地政府对于农民工子女的管理责任。　　2006《关于解决农民工问题的若干意见》再次强调了两为主的政策原则，即“输入地政府要承担起农民工同住子女

3、义务教育的责任，将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划，列入教育经费预算，以全日制公办中小学为主接收农民工子女入学”。流入地政府要承担农民工子女平等受教育的责任。　　通过对国家政策文本的梳理和分析可以发现，中央在解决农民工子女义务教育问题上不断深入变化，总的原则经历了“限制进入——差别对待——以人为本”的过程。总的来看，政策对象表述从到简单到规范，即“流动人口子女”转向对“农民工子女”；政策目标从抽象到具体，即“使流动儿童少年依法接受规定年限义务教育”到“两为主”中保障农民工子女平等接受义务教育；农民工子女就学方式，从“借读”到“

4、接收”，从“差别对待”到“一视同仁”“同等对待”。通过认识的不断深入，中央逐渐把流入地政府的责任细化和固定下来。　　　　二、“两为主”政策实施面临障碍　　　　政策的出台并不等于问题的解决，从政策方案出台到政策目标的实现之间还有一段很长的离。政策的主要目的不研究问题而是解决问题，政策执行才是解决问题的过程。一项政策的实施，包含着政策主体、政策客体和政策监督等三个方面，从两为主的执行情况来看，主要存在着以下几方面的问题：　　1．政策执行主体：流入地政府责任和公办学校资源的有限性　　⑴公共政策自身尚欠规范和完善　　“两为主”政策在执行的过

5、程中强调以“以流入地政府为主，以公办学校为主”，但却没有明确规定流入地政府的责任、中央政府和流入地政府各自承担多少责任以及公办学校按多大的比例接收农民工子女入学，这就造成在执行中没有具体的可操作性，具有很大的回旋空间和选择余地。比如，两为主”政策执行过程中的隐性“借读费”致使农民工子女的失学、不能适龄入学等现象依然存在。截至2007年10月，在北京、上海、广州等l2个城市中，只有北京、无锡等六个城市明确提出了公办学校对农民工子女免收借读费的政策。①此外，“两为主“没有明确除了为主之外的辅助措施，这就造成了流入地政府和公办院校资金的紧

6、张。可以说，在政策实践过程中，不论是流入地政府对农民工子女义务教育的“策略抗衡”还是“责任推诿”，政策内容模糊不清是导致这些现象的重要原因。　　⑵政策制定主体和政策执行主体利益取向不同　　中央在制定政策时，其基本的出发点是解决农民工子女的义务教育问题，实现教育公平。而作为直接责任人的流入地政府，其执行的努力程度也直接影响着农民工随迁子女接受义务教育的机会。地方政府与中央政府的利益既存在一致性，又存在着差异性。因此，在执行农民工子女义务教育政策过程中，流入地政府更多考虑本地区的各种利益诉求，通过制度性的寻租与中央展开博弈。第一，中央政

7、府仅对流入地政府提出了教育投入和管理上的要求，但没有赋予相应的财税权限，因此导致流入地政府的积极性不高无法承担其管理责任。第二，流入地政府还面临着教育质量下降的潜在可能。根据项继权对武汉四区的调查，76%的农民工表示会把子女带到城市读书[2]。他们担心大规模进城务工子女会对流入地的教育资源、教学管理和教育发展带来持续不断的沉重压力。因此，流入地政府会提出“借读费”、“择优录取”等一系列软性约束政策将农民工子女婉拒门外。看来，流入地政府相关利益群体对政策的理解和认同，也会影响政策目标的实现。　　2．政策执行客体：随迁子女及其家庭社会融

8、入难　　政策执行的客体就是政策所指向的目标群体。政策能否实施，取决于政策目标群体对这一政策的信任程度。　　首先农民工子女教育的连续性差。随迁子女家长的职业、受教育程度、家庭教育等因素对子女平等接受义务教育有很大的影响。一般来说，随迁子