谁应当为村级债务买单——对村级债务承担主体的透析

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1、谁应当为村级债务买单——对村级债务承担主体的透析村级债务，是指村级组织全部收支的逆差，既不包括乡（镇）形成的债务，也不包括村民小组的债务。本文之所以不讨论乡（镇）及村民小组的债务，是因为它们的化解与村级债务的化解有异曲同工之处。村级债务若能有效化解，那么，乡（镇）及村民小组债务的化解就会迎刃而解。村级债务既包括公开帐面上的显性债务，也包括帐面之外的隐性债务。现实情况是隐性债务往往等于或大于显性债务。正是因为有这么多显性或隐性债务亟待化解，于是村干部们竭尽盘活存量资产之能事。但问题在于：能变卖或出租的资产已经被变卖或出租，剩余的资产均难以变卖或出租。这在偏远的农村

2、尤为明显。在资源性收入逐渐减少而生产经营性收入又几乎处于空白，花费了很大精力而债务的化解却并不理想的情况下，村干部们只好另辟蹊径，其中，他们乐此不疲的便是去跑项目、要资金。村委会本来是为农民提供公共服务的机构，但目前的情况却是另外一番景象：其除了完成上级交办的上交税收及计划生育等硬性工作外，主要精力往往是忙于招商引资以化解债务。招商引资是利用熟人社会中一切可能的关系包括同学、老乡、曾经下放本地回城去的知青以及从本村考出去或参军转业在外面工作的人员。他们的精神确实可佳，但令笔者忧虑的是如果每个村都在招商引资，究竟有没有那么多的资金、项目用于分配？如果某些村在外界无

3、任何关系藉以利用，那么资金和项目又从何而来？所以，从现实语境看，村级债务的化解，是“三农”问题破解中的一道难题。如果我们的视角仅仅停留在村委会身上，那么，债务的化解只会陷入借新债还旧债借债还债债还债的尴尬局面，踯躅不前，毫无起色。locALhoSt笔者认为，为了实现化解工作的新突破，明确债务偿还主体、厘清偿债责任、规范债务清偿行为应成为必需。而从债务发生原因出发，来探析债务承担主体及化解方法则不失为明智的选择。一般而言，根据形成的原因不同，村级债务主要有以下几种类型：盲投型债务、透支型债务、应差型债务、拖欠型债务以及浪费型债务①。与之相对应，债务承担主体包括政府

4、②、村委会、农民以及村干部。当然，村级债务发生的原因异常复杂，其责任主体并非是泾渭分明，本文仅是探索一条思路，抛砖引玉是笔者真正的初衷。一、政府能袖手旁观吗《国务院关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》（国发[2001]5号）指出：各地要结合实际，加强指导，制定乡村债务的具体处理办法，不能简单由政府背起来。不能简单由政府背起来，其潜台词是政府该背的，自己还是应当背起来，不能隔岸观火，一概不问。按谁决策，谁负责等原则，因财政体制及政府决策失误等原因而产生的债务，责无旁贷地要由政府承担，而不应由村垫资承受。例如，相关公*品提供过程中产生的债务。现行农村财政制度所

5、形成的村级组织财权、事权不对称，导致农村公*品严重供给不足。村级组织事权过多，财权过少，事权与财权脱节，陷于有事权而无财权的境地。相应地，村级组织同样具有经济理性，在事权无法转移的情况下，便向农民伸手，一旦超过农民可支配能力，自然就演变为村级债务③。例如义务教育。《中华人民共和国义务教育法》第十二条规定：实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。国家用于义务教育的财政拨款的增长比例，应当高于财政经常性收入的增长比例，并按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。由此可见，九年义务教育是法定项目，属全国性公*品，它们关系到国家的

6、总体利益，应由政府承担供给责任④。但事实并非如此。据国务院发展研究中心的调查（2001），中国的义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县级财政负担，省财政负担11%，中央财政只负担约2%。而乡财政的又主要源自农民的上交，所以，村实际负担了义务教育投资总额的70%-80%⑤。立法的意旨是义务教育经费的主体由中央及省级财政承担，在中央与地方分税，省级以下财政大多困窘的情况下尤为如此。但遗憾的是其意图在实务中并未得到体现。长期以来，在城乡分割的二元经济结构和城乡分隔的二元户籍制度下，我国形成了城乡分离的二元公*品供给制度：城镇实行的是由政府供给为主导的公*品供给制度

7、；农村实行的是以农民“自我供给”为主导的公*品供给制度⑥。因而在农村，义务教育以外的其他公*品如修路、民兵训练、卫生及计生等，政府亦负担很少。政府不该转嫁自己的法定责任，毫无疑问，其应承担由此造成的后果。不仅如此，政府还应在核销村级债务中发挥积极的作用。99年开始，为了维护金融安全，国有独资银行相继豁免、核销了一批不良贷款，然而其对象基本是国有企业。对按照政府指令借贷兴办的村办企业，是春风不度玉门关，基本未予以核销。所以，政府应会同银行等机构参照国有独资商业银行处置不良资产的办法进行政策性核销，即对村级债务中的呆坏帐，由村委会或村集体经济组织提出，再由乡镇向债权

8、单位申报，按有关规定销帐