试论督促程序的立法完善

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1、试论督促程序的立法完善督促程序是我国现行《民事诉讼法》中新增加的一种审判程序，是指人民法院根据债权人提出的要求债务人给付一定的金钱或者有价证券的申请，向债务人发出附条件的支付令，以催促债务人限期履行义务，如果债务人在法定期间内不提出异议，该支付令即具有执行力的一种程序。　　我国在1982年《民事诉讼法（试行）》中并没有规定督促程序，至1991年《民事诉讼法》才增设了这一程序。因此，督促程序在我国审判实践中适用的时间尚不算长。从督促程序的司法适用情况来看，督促程序简便、迅速，审理案件的效率较高，能够及

2、时保护当事人的合法权益。但是，经过十年的司法实践，也暴露出了一些实际问题与立法缺陷，值得对之加以研讨。　　一、督促程序在司法实践中存在的主要问题　　（一）适用督促程序审理的案件数量尚不多，支付令案件占民事、经济纠纷案件总数的比例不高　　从全国法院适用督促程序的情况来看：一是民事、经济案件收案逐年增多，支付令案件的收案却未相应增多。从1990年至1999年，全国法院受理一审民事、经济案件年均递增分别为7.39%和11.17%，且共计达3717件，至2000年一审民事、经济案件收案数才有所下降，而其中适

3、用督促程序的案件却始终徘徊在30万件左右，2000年适用督促程序审理的案件同比下降7.27%.二是适用督促程序较为集中的借贷纠纷和借款合同纠纷案件逐年增多，支付令案件却有所减少并呈下滑趋势。据统计，1992年至1999年，全国法院共受理一审借贷纠纷案件和借款合同纠纷案件年均增幅达16.5%，而同期支付令案件占借贷、借款合同纠纷案件的比重却大幅下降。三是民事、经济案件适用简易程序的较多，适用督促程序的甚少。1992年至1999年，全国法院适用简易程序审理的民事、经济案件占同期审结的一审民事、经济案件总

4、数的76.4%，而同期适用督促程序的案件与之相比却明显下降。　　（二）支付令案件受理范围较为混乱　　由于对适用督促程序的实质要件认识不同，导致各地法院受理支付令案件的作法不一。有些法院受理支付令案件范围较宽，有些法院受理支付令案件则范围较窄。司法实践中，有的审判人员认为，“债权人与债务人没有其他债务纠纷”这一适用督促程序的要件，就是指没有对待给付义务，是没有债权人据以申请的债权债务关系中的其他纠纷，而不是与申请的债权债务关系不同的债务纠纷。这样，即使债权人与债务人有不属于同一法律关系产生的债务纠纷，

5、其支付令申请也应予以受理。而有的审判人员认为，对“债权人与债务人没有其他债务纠纷”应作较宽泛的理解，以便体现督促程序的价值取向。此种观点认为没有其他债务纠纷，不仅包括在同一债权债务关系中没有对待给付义务的情况，还包括在其他法律关系中没有债务纠纷的情况。基于这样的认识，可受理的支付令案件范围必然比较窄。　　（三）对债权人的申请进行审查的内容及作法不一　　在司法实践中，有些法院对支付令申请进行形式审查，有些法院则进行实质审查，各自把握尺度不一。债权人提出支付令申请后，人民法院必然要对其申请进行书面审查，

6、以决定是否受理；受理后则要审查债权人提供的事实、证据，对债权债务关系合法的，才能发出支付令。而在审查过程中，出现了不同地方、不同法院审查内容不同，发出支付令的尺度把握不一的普遍问题。人民法院对支付令申请的审查，究竟应是形式审查，还是实质审查，在理论上存在争议，在司法实践中同样存在认识与作法的不同。有的法院在债权人提出支付令申请后，将是否受理与是否发出支付令，在接收支付令申请书后一并进行审查；有的在受理后进入实质性审查，由承办人员对债权人提供的事实和根据予以认真审核；有的认为进行形式审查即可，即审查债

7、权提交的申请书是否符合要求，已声称到期的债务有无对待给付义务等。由于督促程序的特点之一是不需询问债务人，毋须开庭审查，有些对支付令申请进行实质性审查的法院，要求债权人主张之请求必须做到证据确实、充分，证据不确实、充分则不发出支付令或不予受理。由于我国《民事诉讼法》第一百九十一条中有关于审查债权人提供的事实、证据的规定，因此笔者认为，我国法院对支付令申请的审查已不限于形式审查，而是加之以有限的实质审查，也即审查债权债务关系是否明确、合法，但不能要求证据确实、充分。　　（四）债务人的异议权过大，影响了督

8、促程序的有效适用　　实践中债务人可随意提出异议，使大量的支付令失效，而无任何对异议进行必要限制的规定。按《民事诉讼法》及相关司法解释的规定，支付令发出后，如果被申请人在法定期间提出书面异议，支付令自行失效，法院将裁定终结督促程序，告知当事人另行起诉。司法实践中，适用督促程序的案件被申请人提出异议的较多，一些被申请人为拖延时间，逃避债务，故意提出不实的书面异议，徒增申请人讼累，浪费法院的人力、物力，造成社会公众对督促程序使用价值的怀疑。　　（五）对错误支付令的补救程序尚