第7章 古利克的一体化公共行政管理思想

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1、第二部分演进过程中的西方公共行政管理理论第7章古利克的一体化公共行政管理思想一、政府在社会中的作用（1）政府是任性、坚强且自私的人们能够协作共生的手段，当基于自身利益并且由市场这只“看不见的手”所支配的私人行动证明是不适当的时候，政府活动的必要性便油然而生。（2）政府工作的目的在于对过度的自由行为施加必要的控制并提供合作的社区服务，即提供一些以合作为基础且能够更好、更经济或者更令人满意地完成的活动。总之，政府应该表现出一种“对弱者的公平的人类同情心”。（3）尽管政府必须发挥作用，但是古利克认为它

2、不应该单方面地发挥作用。公共部门和私人部门应该为了实现共同的利益而携手合作，尤其是应该将制定计划作为这种合作的重要组成部分。（4）虽然古利克认为市场失败是政府行动的主要原因，但是他并没有将市场失败视为政府增长的惟一理由。他认为，公共部门角色扩大的原因还可能在于来自“那些热衷于扩大预算的官僚政客”的压力，而且他强调政府机构之间尚无“适者生存”的证据。（5）为了正确地履行其必要的职责，政府有必要对其职能重新进行大幅度的调整。古利克还要求联邦系统对各项职责进行重新界定。他认为，一方面，国家的立法者制定

3、的某些政策常常忽视了州政府和地方政府的需要；而另一方面，州政府和地方政府采取的行动有时也根本就没有考虑联邦政府或者国家的问题。二、行政在政府中的角色古利克认为既不应该又不可能也不需要把政治和政策同行政严格地分离开。行政意味着要决定重要政策，要开发和采纳具体的方案，要创立组织，要配备人员，要核准资金，要对活动进行行政监督、协调和控制并且要对结果进行审计和复审。在宽广的行政定义之下，古利克强调行政必然要涉及政治和政策过程。古利克自己的观点就是对政治、政策和行政进行很微妙的调节和适应。他通过测定与政治

4、和政策的相关度对政治家、被任命的政务类官员、行政官员和技术专家的角色作了区分。①政治家的角色是通过监控和调节专家、官僚和利益集团之间的关系来保持整个系统的平衡。②被任命的政务官员所充当的是中介人的角色，他们在专家和公众之间作解释工作以增进相互的了解。③而行政官员的角色则在于理解和协调政策并且向具体的行政工作机构解释和说明政策指令，不过，他们对于当选官员的决策无疑是十分忠诚的。行政官员与政务类行政官员的区别在于行政官员不根据政策作最后决定，他们在政策地位上既不成功也不失败。④技术专家一般只应该考虑

5、“技术问题”。成功的行政官员必须理解并且能够处理其所在政治—行政系统的战略问题。有效的行政有赖于目标的单一性、政策的明确性和公众的支持。行政官员应该将知识与技能同公众愿望、政治力量和常识融合起来，应该制定一套有结构的补救性行动步骤，并且应该采取具体行动确保权威的行使，这就必须有真正意义上的“政治”活动并且将行政官员引入政策过程。三、科学与行政（1）古利克拒绝接受政治/政策—行政二分法，但是他渴望将科学方法应用于公共行政问题。他相信，科学方法和科学精神可以应用于对人类行为的研究，实际上，人类活动的

6、每一个领域都必然要将经验和现象变成可测量项。（2）古利克认为，不应该仅仅局限于收集一些很容易获得的事实、规则、惯例和只从事一些问题取向的应用研究，而必须进一步探讨现代政府的问题。科学研究的目标在于发现“行政原则”或永远不变的“行政规则”，通过提炼和简化，这些原则或规则可以用来解决实际的行政问题。（3）古利克认为，科学不能囊括行政活动的全部。行政科学的适当研究范围是调查研究行动与后果之间的关系。尽管从应用意义上来看，效率必须与其他的社会价值和政治价值相适应，但是科学研究工作本身所特有的价值就是效率

7、。（4）古利克还意识到科学“专长”的潜在危险。他指出，人们所面对的是一些对越来越少的事情了解得越来越多的专家，专家可能会假定自己比老百姓更了解他们的需要，而且专家还会宣称对其并不擅长的领域也具有知识和权威。要消除专家政治的危险，就必须培养和树立一种施加责任自律的职业意识，就必须清楚地认识到不能由专家来采取最后的行动。四、行政组织理论1．古利克建议行政改革应该遵循的指导原则（1）相关的工作应该作为一个单元来完成；（2）所有的机构应该合并成一些部门；（3）每一个单元的行政工作都应该由单独的一个根据能

8、力、专业知识和经验选举产生的负责官员来指挥；（4）部门领导的权力与其责任应该相称；（5）每一个大部门的领导都应该有一个负责工作评估的参谋机构；（6）每一种职能的责任都应该归属于一个具体明确的官员；（7）应该减少民选官员的人数；（8）委员会不应该用于行政工作，它只应该承担准立法职能和准司法职能；（9）所有的行政工作都应该由单一的首长来领导，这个单一的行政首长应该由选民或选民代表直接选举产生并且对他们负责；（10）行政首长应该有权任命和免除部门领导的职务并且有权指挥他们的工作；（11）行政首长应该有