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1、我国公共部门社会问责制研究——公民参与理念在行政问责领域的引入ation162011年第7期(总第37'6期)上我国公共部门社会问责嗣研究——公民参与理念在行政问责领域的引入●何延昆张晓玉2003年4月由SARS事件引发的中国政府两位部长级官员辞职,标志着行政问责开始进入中国政治和行政领域.在此之后,一连串重大事故的发生及相应的问责处理,又推动了社会对行政问责关注程度的不断升级.目前,建设责任政府已经成为我国社会发展的目标,加强行政问责制度建设也已经成为行政改革和社会政治文明发展中的重要内容.随着行政问责实践在我国的进行,理论界对行政问责的概念内涵,理论基础,现实意义,面临的困难及完善等方面
2、都进行了比较深入的研究,笔者认为,从国家与社会关系的角度来看,真正的异体问责是来自于公民社会的问责,置于我国建设民主和法治国家的背景之下,对社会问责进行研究与探讨尤为必要.实现良政治理,建设责任政府已经成为我国社会发展的目标,社会问责作为行政问责体系的重要内容,它具有相对于同体问责和其他异体问责的独特优势.更重要的是社会问责具有建构前瞻眭公共行政,提高社会自我治理水平,推动政府与社会良性互动的积极功能.但由于当前我国社会问责机制存在多方面的缺陷与不足,限制了社会问责的发展,抑制了社会问责的功效.要促进我国社会问责,就必须促进政务公开,畅通问责渠道,建立问责回应机制,加强公民的权利保障,加强对
3、问责者的激励,提高公民问责的技巧和能力.一,行政问责与公民参与:社会问责概念的引出行政问责本质上是一种权力制约机制,是对公共行政权力运行的约束与规范."行政问责是一个具有前瞻性的过程,通过它,政府官员要就其行政决策,行政行为和行政结果进行解释和正确性的辩护,并据此接受失责的惩罚."(tit界银行专家组,《公共部门的社会问责:理念探讨及模式分析》,宋涛译校,中国人民大学出版社,2007)邓恩(Dunn)从研究视角进行区分:从民主理论视角研究的是民主问责,从公共行政视角研究的是行政问责(世界银行专家组,《公共部门的社会问责:理念探讨及模式分析》,宋涛译校,中国人民大学出版社,2007).罗姆泽克
4、(Romzek)根据控制途径和控制程度区分了等级问责,职业问责,法律问责和政治问责四种典型的问责形式,认为前两者是行政部门内部的主动问责机制,后两者则是来自外部的被动问责.根据罗姆泽克对政治问责的解释"政治问责强调行政部门和其管理者必须对来自外部的重要群体的质询意见给予回应",(世界银行专家组,《公共部门的社会问责:理念探讨及模式分析》,宋涛译校,中国人民大学出版社,2007)这里的政治问责是强调问责主体是来自行政部门之外,从国家与社会的视角来看,其实也就是来自"社会"的问责,与此相对,等级问责是政府部门的上下约束,职业问责是行政人员的道德反省,法律问责是强凋行政部门依法行政,这三种问责都属
5、于广义"政府"之内的问责.所以,笔者主张对问责制做一种基于闰家——社会关系的粗略分类:政府问责与社会问责.这有两个优点:一是避免纠缠于政治与行政的分疏以及陷入诸如政治问责,民主问责,行政问责等概念之间的混淆之中,二是突出政府的内部控制与社会的外部约束二者并重,与现代民主政体强调社会对国家权力约束与制衡的理念相契合.简而言之,社会问责是"一种依靠公民参与未加强千亍政问责的问责途径,它通过普通的市民或公民社会组织,以直接或间接的方式来推进行政问责"(世界银行专家组,《公共部门的社会问责:理念探讨及模式分析》,宋涛译校,中国人民大学出版社,2007).社会问责的合法性的根据是"人民主权",基本逻辑
6、是以社会制约政府的权力,保障人民的权益.作为一种由外而内,由下而上的社会预警机制,社会问责主要包括方面的内容:公民的参与,通过公民的听证,质询,监督,政府直接面对公众的疑问并作出解释,承担责任,改进政府的行政决策,执行方式,优化行政效果;媒体的监督,媒体的曝光和传播所造成的巨大压力是公共行政部门改进工作的巨大动力;社会利益团体的影响与作用,社会利益团体作为直接的利益相关者,以组织成员的利益诉求作为政治参与优先考虑的内容,成为问责的直接参与者和推动者.二,我国公共部门社会问责制存在的主要问题虽然当前我国社会的公民问责已显示出了巨大的潜力,但公民问责的相关机制还非常缺乏,影响了公民问责的积极性,
7、也制约了社会问责的效果.NewObservation?新观察一fI1【{Rf_1RIGFNTkFpRrNEURS(一)社会问责的参与机制匮乏虽然我同宪法和法律法规确认r公民问责的权利,但还需要具体的制度和机制来予以落实,加以规范.例如,《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》第21条规定,个人"有卡义向上级人民政府或者政府部门举报,地方人政府或者政府部门不履行安全监管职责或者不按照规定履行职责的情况"f李
