政府目标、偏好、政策与“奥肯悖论”破解

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　　政府目标、偏好、政策与“奥肯悖论”破解[摘要]“奥肯定律”是经济学最可靠的定律之一，已经成为许多国家制定经济增长和就业政策信条。但是，在中国却出现了“奥肯悖论”，即经济增长与就业增长不平衡，二者在增长趋势上不同步。由于旧的体制、政策以及行政力量不当干预，“奥肯悖论”的非规律性具有反市场性。而政府目标、偏好、政策的偏离，造成了结果的偏离，建设“就业友好型”的增长模式成为破解“奥肯悖论”的根本策略，应鼓励中小企业、第三产业和非正规就业，并制定和执行独立的就业促进政策。　　[关键词]目标偏好政策奥肯悖论　　　　一、“奥肯定律”与“奥肯悖论”　　“奥肯定律”(Okun’sLaw)是由美国著名的经济学家、约翰逊总统时期的经济顾问委员会主席阿瑟?奥肯于1962年提出的，它说明的是失业率与实际产出增长率之间关系的经验统计规律。奥肯通过研究美国20世纪50年代的国民生产总值和失业率发现，削减失业率一个百分点，实际国民生产总值将会提高3%，即经济增长和失业之间存在反向替代关系：“经济增长速度快，就业岗位增多，就业水平高，失业率低；反之，就业水平低，失业率高”。这就是著名的奥肯定律。　　可是在我国，“奥肯定律”却不灵了，①甚至出现了“奥肯悖论”。我国经济在上个世纪90年代，保持高速增长，年均增长速度高达10.1%，而同期就业增长率却仅有1.1%。2001年至2005年我国GDP增长速度分别为8.3%、9.1%、10.0%、10.1%和10.2%，而同期年末城镇人口登记失业率却是我国改革开放以来最高的5年，而且远高于上个世纪90年代。此外，我国经济增长就业弹性系数也比90年代低。“九五”期间，我国GDP就业弹性系数为0.13，但到“十五”期间，平均就业弹性系数下降到0.11，其中2005年仅为0.08。经济每增长一个百分点带动的就业增加量，也由“九五”时期的94万人，减少到了“十五”时期的80万人，其中，2005年只有63万人。②中国经济的高速增长并没有带来就业率的高速增长和失业率的迅速下降，中国存在“奥肯悖论”现象。　　不少学者试图分析我国出现“奥肯悖论”的原因，主要观点有如下几个方面：　　第一，制度制约与制度变革。传统的计划经济强调公平，并为之实行了“低工资、零失业” 的就业制度。计划经济向市场经济转变，劳动市场也随之发生变化。传统追求公平、牺牲效率的做法被摒弃掉，“国企改革、减员增效”成为城镇劳动力市场改革的核心，这使得原有冗居在国企内部的富余人员“显性化”，失业短时期内出现“井喷”，并将持续相当长的一段时间。　　第二，技术升级和产业革新。技术进步和产业革新是经济发展与竞争的必然要求，其直接结果是资本有机构成提高，单位资本相对应的劳动力数量降低，形成了资本挤出劳动力的现象。完成相同国民生产总值所需要的劳动力投入会更少。　　第三，劳动人口的持续增长。上个世纪五六十年代，中国实行了鼓励生育的政策，使中国人口短期内急剧增加。④伴随着劳动人口的自然增长，我国城镇和农村的就业压力以约20年一个高峰循环出现。而二元经济和社会结构，导致劳动力从农村流向城镇，农村剩余劳动力在城镇显性化，这也是失业率居高不下的一个重要原因。　　当然，另有部分学者则通过深入分析“奥肯定律”的变量关系，并对中国实证数据重新测算，认为“奥肯定律”在中国并未失效，至少没有出现所谓的“奥肯悖论”。这些观点是可以进一步讨论的。　　本文认为，“奥肯定律”与“奥肯悖论”同时存在我国经济社会发展的过程之中，规律性与反规律性在诸多复杂因素的共同作用下此起彼伏，而市场的因素是“奥肯定律”规律性的根本推动力，而以政府力量为代表的反市场力量则成为“奥肯悖论”出现的根本原因，中国欲破解“奥肯悖论”，更好的实现“奥肯定律”的规律性作用，需要各级政府在目标、政策与偏好方面进行革新。　　二、政府目标、偏好、政策与结果偏离　　政府作为市场机制的干预力量，具有保护市场和反市场运作的双重特征，而作为理性的主体，政府的行为深受其目标、偏好和政策的影响，受益最大、成本最小也是政府的根本目标，而这也从根本上影响了其行为的偏好和政策的选择。改革开放至今，政府的首要目标较传统计划经济时期有了根本改变，主要体现为经济快速增长、财政收入大幅度提高和管理成本尽量降低。在这一目标驱动下，政府的政策和行为选择呈现出如下特点：　　第一，笃信“快速增长万能”信条。地方官员在显性政绩的引诱下，片面理解“发展就是硬道理”为“增长就是硬道理”，认为快速增长是万能的，是政府的根本目标，并能“包治百病”。与此同时，为了使“增长数据显性化”，盖高楼、修新路、建广场、搞庆祝成为了地方官员的政策偏爱。 　　第二，偏爱大企业、资本和技术密集型企业。由于我国实行了分税制改革，增值税作为第一大税种由中央与地方共享，而地方政府只要多上大的项目，地方财政就能增加，所以，地方政府偏爱大企业和资本、技术密集型企业。大企业在地方GDP增长中占有重要比重，多上几个大项目、大企业就能迅速拉升地方GDP。所以，政府在政策、土地、能源等方面给予大企业诸多便利。而资本和技术密集型企业更是地方政府的宠儿，但这些企业对拉动就业的促进是十分有限的。　　第三，认为“经济增长条件下就业必然增长”。独立的就业促进政策实行起来成本高、操作难，作为理性的主体，政府自然倾向于成本低、效益高的就业政策。而只要经济增长就能促进就业也成为了政府官员秉持的信条，这使得就业政策依赖于增长政策，附着于经济增长政策之下，失去了独立性，现实的操作往往被忽视了。　　政府的目标、偏好和政策选择所带来的结果却是值得注意的：　　第一，中小企业创业与发展成本高。由于难以得到各类优惠政策，加之政府对创业鼓励不足，登记制度苛刻、审批程序繁琐，索、拿、卡、要现象存在，中小企业创业和发展成本相当高。据国家工商总局统计，1999年我国有个体工商户3160万户，截至2004年，这一数字下降到了2350万户，2005年底，全国内资企业是有350万户，比上年净减少30.1万户，下降了7.9%。　　第二，产业结构不合理，第三产业发展缓慢。我国产业结构发展不合理，2006年第三产业增加值占有国内生产总值的39.5%，而其他国家在我国目前这样的发展水平上可以达到50%以上。世界上绝大多数经济发达国家和一些发展中国家第三产业的就业高于其产值比，如韩国的第三产业就业与其产值之比为61:51，马来西亚为50:41，菲律宾为45:45，巴西为56:50，而中国的数据却是27.7:36.6，两者差5.9个百分点。　　第三，就业政策长期被滞后和忽视了。由于“增长万能”论和“经济增长条件下就业必然增长”的信条，不少地方政府虽然将就业作为政府政绩考核的标准之一，但却往往附着于经济增长政策之上，独立的就业优先政策被忽视了。　　三、政府目标：建设就业友好型的增长模式　　本文认为，我国失业治理的关键在于政府的目标、策略与偏好行为的变革，“奥肯悖论”的出现不仅反映了我国经济发展与劳动力就业的特殊性，更重要的是反映了一个基本理念：经济增长是促进就业的必要条件，没有经济增长，提高就业率就无从谈起，但是，经济增长并非促进就业的充分条件，即使经济增长，也并不意味着失业率降低。治理失业不能仅靠促进经济增长来实现，必须成为政府的一个独立目标，倡导就业优先原则，鼓励“就业友好型” 的增长方式，实现政府目标、策略与偏好的改变。第一，鼓励中小企业发展，促进大型企业与中小企业协调发展。从各国企业结构和劳动力的就业规律来看，中小企业成为吸收劳动力最主要部门。不论发达国家还是发展中国家，一是全部企业的99.5%以上是微型和小型企业，二是全部劳动力在微型和中小企业的就业比例为65—80%。从每千人拥有的企业数量看，发展中国家是20—30个企业，发达国家为40—55个，我国只有3.1个企业；全部劳动力在微型和中小企业就业的比例我国也只有47%，大大低于世界各国的平均水平。⑦政府应制定有利于中小企业发展的政策，在政策、资本、土地等方面给予优惠，尤其要对劳动密集型中小企业提供更多优惠政策，促进中小企业发展。　　第二，鼓励第三产业发展，促进一、二、三产业协调发展。发展第三产业是促进就业的重要途径，具有投资少、弹性高、效益高的特点，大力发展第三产业可以吸收大量剩余劳动力就业。国家应制定鼓励第三产业发展的政策，尤其鼓励下岗失业人员、进城农民从事服务业，降低准入门槛，简化政策流程，为第三产业发展提供良好的环境，促进一、二、三产业协调发展，实现增加与就业的同步发展。　　第三，鼓励非正规就业，促进就业形式多元化。从某种意义上说，“非正规部门”也是剩余劳动的“蓄水池”。⑧政府应调整就业方式，鼓励灵活就业形式。从工资待遇、失业津贴、劳动条件等方面支持小时工、临时工、季节工、自由职业等就业形式的发展，从而为低技能者创造更多的就业岗位，减少失业。⑨就业形式多元化是经济社会发展的必然趋势，鼓励非正规就业是实现经济增长和就业增长的主要途径。　　第四，变革政府运行机制，提高效率，实行独立的就业优先政策。政府加快行政改革、提高服务意识具有根本性的意义。政府应变革各类不合理的体制和政策，退出政府对社会和经济的不当干预，简化各类审批、申报手续，让便利于民，同时加快自身改革，减员增效，行政效率提高。鉴于经济增长并非是就业增长的充分条件，政府应制定独立的就业优先政策。这并不意味着把就业置放于经济增长目标之上。实际上，树立就业优先原则，本身就包含着把经济增长置于政策优先的重要位置，以及作为扩大就业的前提和必要条件的意思。理论和发展经验都表明，把就业放在第一位，反而可以保证增长目标，相反则不然。⑩必须制定和执行独立的就业优先政策，增加其在政绩考核中的权重，为地方的产业政策和企业政策提供推动力。