浅谈政治与行政关系探析——对《政治与行政》一书的评述

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1、浅谈政治与行政关系探析——对《政治与行政》一书的评述论文关键词：政治与行政　二分法　协调　　论文摘要：弗兰克·古德诺的《政治与行政》一书作为西方公共行政学史上的经典力作，首次对政治与行政二分法进行了系统论述。但自20世纪印年代以来，这一理论却饱受争议与诟病。古德诺对协调政治与行政之间的关系十分重视，并进而提出政治与行政分离、政治控制行政的理论，而这也构成了《政治与行政》一书的思想精髓所在。　　一、政治与行政关系立论的当代意义　　当代公共行政学大师德怀特·沃尔多曾说：“公共行政的核心问题乃是政治与行政的关系问题。”在西

2、方，政治与行政的紧张与冲突、协调发展构成公共行政学发展的独特景观，而对二者关系的调整，则成为公共行政理论与实践发展的重要内容。任何人要理解政治与行政的关系，都要首先回到关于二者关系的最早描述，即政治与行政二分理论上去。政治与行政二分理论最早可追溯至德国学者布隆赤里和美国行政学的开山鼻祖伍德罗·威尔逊，但是全面而系统的对该理论进行阐发的当属弗兰克·古德诺。1900年，弗兰克·古德诺发表了《政治与行政》这部行政学经典之作。在书中，他对政治与行政的关系进行了系统的分析与阐述，提出了政治与行政二分理论。　　当前学术界尤其是西

3、方政治学界和行政学界对古德诺的政治行政二分理论多持贬抑态度，美国政治学家詹姆斯·安德森甚至断言：“除了少数几个老古董和信息不通者之外，今天再也不会有人接受这种政治一行政二分法了。”但是，如果我们能仔细研读此书，就会发现西方学者们对这一理论的批评过于偏狭了。重新研读《政治与行政》，可以帮助我们准确理解政治行政二分法，而这又有利于我们更深入地把握政治与行政的关系。政行关系作为公共行政学科的核心问题，与当前公共行政学的其他一些重要问题都有紧密的关系。例如在《两种人：官僚与政客》一书中，阿伯巴奇等人提出了政客与官僚的四种关系

4、模式，其中第一种假设关系就是直接建立在政治行政二分理论基础之上的，即基于劳动分工而形成的两种功能角色一决策和执行。而其他三种假设亦与政治与行政关系的不同层面理解暗合。政治行政的关系与治理理论也有密切联系。在当前的理论界，治理理论方兴未艾，部分学者从治理的视角理解公共行政，提出“公共行政一直是关于治理的科学”。但是，如果我们能够冲破纷繁复杂的名词、概念所带来的困惑，就会发现无论治理理论还是政治行政二分理论都涉及了一个共同且关键的问题，即国家治权该如何分配和行使的问题。由此看来，政治一行政二分理论不仅是西方政治与行政关系

5、理论的重要的阶段性内容，也与当前公共行政许多理论问题有着密切联系。而重回经典的怀抱，以现代人的眼光重新审视，从不同的视角进行多维检视，其意义就不言而喻了。　　二、内容概述　　在《政治与行政》一书中，古德诺对美国政治现实进行了考察与经验分析，并提出了如何对美国政府体制进行改革以适应宪政传统的要求。该书最为核心也最著名的观点当属政治一行政二分法的系统阐述。同时，古德诺在书中也围绕这一“硬核”，全面阐发了政治与行政协调问题(主要是政治对行政的适度控制)，如何处理美国中央与地方关系问题，在与欧洲国家行政体制比较的基础上论述了

6、行政集权的问题，以及政党体制在政府协调运作中的作用和意义。　　首先，古德诺从功能主义视角出发，明确地将国家功能区分为两项：国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。前者可称之为“政治”，后者可称之为“行政”。政治与行政是相互区分的，“政治与政策或国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关”。把政治与行政分开，既有助于把利益冲突限制在政治领域，促进行政效率的提高，又不会妨害民主政治在美国的健康发展。同时，古德诺也承认“尽管人们能够区分开政府的两种主要功能，但却无法严格地规定这些功能委托给哪些政府机关去行使。”事实上，

7、“把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的”。所以古德诺批评孟德斯鸠的三权分立主张，认为由不同机构独立行使一种权力是不现实的，而且事实上“只能想象有两种权力”，而不是三权。　　其次，古德诺不仅倡导政治行政二分，同时更加注重二者的协调。“实际政治的需要，使政治功能与行政功能分离的想法不可能实现”，两者之间必须达到协调一致。这就迫使我们要么牺牲政治机构的独立性，要么牺牲行政机构的独立性，当然，古德诺最终选择了后者：“民治的政府要求执行机构必须服从表达机构，因为后者理所当然的比执行机构更能够代表人民”由此，政治与行

8、政的协调就顺理成章地变为实现政治对行政的适度控制。在如何控制问题上，古德诺具体分析了美国国情，主张发挥政府体制之外的政党的作用，由政党体制保证政府体制的协调发展，实现政治对行政的控制。当然，这种控制也有一定的限度，过度控制会妨碍行政效率，也极可能伤害民主政治。“政治对行政的控制，应限于涉及执行法律的功能上……那些准司法的、技术性的功能，不应受政