中国修宪的政治学分析

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1、中国修宪的政治学分析〔内容提要〕作为政治法，宪法是政治的结果，是固定政治的共识。本文从政治学的视角，通过对中国9次修宪的实证分析，归纳出中国修宪的四大基本特征，分析了形成中国高频修宪、程序残缺、中共主导、内容政策化的内在机理，为理解中国的修宪行为与过程提供了一个政治学解释。〔关键词〕宪法、修宪、政治分析一、引论宪法乃国家之磐石、九鼎之重器。依据政治现实的变化对宪法进行及时、必要的修改，构成了宪法变迁的基本途径之一①。中国自第一部宪法--"五四宪法"诞生以来，已进行过9次修改。频繁地修宪使人们有理由关注中国的修宪

2、及其可能后果，并由此产生了相当多的学术研究文献。这些研究就其视角而言，大多是从宪法学的角度对修宪内容所做的分析；就其取向而言，则基本属于描述性或规范性分析。由于宪法在国家法治体系中居于根本法的地位，从宪法学角度对中国修宪的利弊得失进行理性分析是完全必要的，但是宪法作为"政治法"或政治性特别强的法律，从本质上说是政治的结果，是固定政治的共识。因此，从政治学的视角分析中国修宪的特征、探究其形成的内在机理不可能没有现实意义。二、中国修宪的特征宪法的修改或"修宪"，是指宪法在正式实施过程中，由于宪法规范与社会政治现实不

3、相适应甚至发生冲突时，由特定的国家机关按照宪法程序，以明示的方式对宪法典的内容与条款进行调整、变更、补充、删除，并颁布实施的活动。任何一部宪法的修改都必须具备三个前提：一是存在一部成文宪法。实行不成文宪法体制的国家，如英国、新西兰、以色列不存在修宪问题；二是存在一部形式意义的宪法②；三是宪法规范与现实政治冲突的规模和烈度之间的张力平衡遭到了破坏。在此三个共同前提下，世界绝大多数国家为了保持和提高宪法规范的现实适应性，发挥宪法调整社会各种政治事实关系功能，都注意适当地对宪法进行修改。中国的修宪既有世界各国宪法修改

4、的一般特征，也呈现出鲜明的中国特色。经验地看，中国的修宪具有如下四个突出特征。1.高频修宪综观世界宪政史，世界绝大多数国家都已认识到修宪的必要性与恒常性，并将修宪作为保持宪法稳定性与权威性的治国方法，作为宪政体制不断走向完善的重要手段。据统计，当今世界142部成文宪法中，有137部允许对宪法本身进行修改，占96.5%；没有此种规定的仅有5部，占3.5%③。但是，为了确保宪法的稳定性，有些国家（如韩国、西班牙、希腊）对修宪时间做了极为严格的限制，在宪法颁布或修改若干年内不得修改。世界各国的历史经验表明，宪法修改，

5、特别是重大频繁地修宪，不仅可能对宪法的稳定造成危害，而且可能危及政局稳定。美国自1787年制定了世界第一部成文宪法以来，215年来仅进行了17次修改，产生了26条修正案；法国"戴高乐宪法"自1958年产生至今，共进行了5次修改，产生了6条修正案。而原苏联、东欧一些国家于1988-1990年的修宪实践则从反面说明，修宪也可能促成国家的解体和社会的动荡。因此，修宪是极端严肃和需要慎重对待的重大问题。中华人民共和国自第一部宪法--五四宪法诞生至今，已进行了9次修改。其中，全面修改3次（分别形成了"七五宪法"、"七八宪

6、法"、"八二宪法"），局部修改6次（依次是1979年、1980年、1988年、1993年、1999年、2004年），平均每6.1年修改一次。对现行"八二宪法"的修改，迄今共进行了4次，产生修正案31条①，平均5年修宪一次。这些修宪一方面及时、合理地解决了"八二宪法"条款与社会政治现实之间的冲突，为中国的改革开放提供了合宪性、合法性基础，具有相当积极的意义。2.程序残缺修宪程序表现为由修宪主体为修宪而采取的一系列连续性修宪行为所组成的过程。从政治的角度看，程序是对权力行使者不信任的物化形式。作为一种特殊的程序，修

7、宪具有与普通法律修改程序相同之处，一般都要经过修正案草案的提出、审议、表决和公布四个阶段，也有其特殊的之处，对各个阶段的具体要求更为严格。从中国现行宪法对修宪程序的规定看，只有提出、表决（由全国人大以全体代表的2／3以上多数通过）阶段的规定，缺乏对审议通过、公布程序的阶段性规定，更缺乏每一阶段的具体的程序操作性规定。具体而言，（1）缺乏对修宪依据的规定。（2）在宪法修正案提交全国人大审议之前，是否需要全体公民讨论？如果需要，由谁来聚集"民意"？（3）在审议阶段，虽然人大代表有权对宪法修正案草案提出修改意见，但是

8、，"各代表团提出的审议意见由有关工作机构整理后，没有一个法定的有权机构进行研究（法律案是由法律委员会根据代表的审议意见进行统一审议），所以各代表团提出的审议意见不论是否有益、可取，都无法被采纳。显然，这是不利于充分发扬民主、集思广益的"②；（4）人大代表在完成宪法修正案草案的审议后，是否需要审议结果？如果需要，由谁来做？（5）对宪法修正案草案的表决是否必须采取无记名投票？是采取"逐条表