农村税费改革后的乡镇政府体制改革

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1、农村税费改革后的乡镇政府体制改革[摘要]农村税费改革后的乡镇政府体制改革如何既从现代国家角度和我国国情出发，又能适应社会主义市场经济体制，既能使自上而下的中央行政体制与地方基层社会治理结构有效对接，又能把乡镇建成为有活力、有权威、有效能的一级政府，是需要深入研究的重大现实课题。首先，应充分认识乡镇在国家行政体制中的重要地位与作用；其次，必须坚持党对农村工作的核心领导作用，不断扩大基层民主政治建设；第三，加快建立城乡统一的公共财政制度和服务体系，建设精干高效的乡镇基层政府。　　[关键词]后农业税时代；乡镇政府

2、体制；公共财政；社会中介组织；党的领导；村民自治　　从2006年1月1日起，中国农民彻底告别延续了2600多年的“皇粮国税”，它标志着我国“以农养政”时代的终结，正式步入了“工业反哺农业、城市支持农村”的后农业税时代。从世界发达国家的情况看，越是地方基层政府，其行政管理体制愈具有多样性、灵活性、有限性、自治性等特征。因此，我国下一步如何从建设适应社会主义市场经济体制的现代国家的角度和国情出发，积极探索建设现代的乡镇行政管理体制，使中央自上而下的行政体制与地方基层社会治理结构实现有效的对接，努力把乡镇建设成为

3、“有活力、有权威、有效能”的一级政府，仍然是一个需要深入研究的重大现实课题。　　一、目前学术界在乡镇政府体制改革研究方法上的“认识误区”　　近年来，国内学术界围绕着乡镇政府体制改革这一热点、难点问题，提出了“撤销乡镇”、“乡镇自治”、“乡公所制”、“县政乡派村治”、“削弱乡镇”或“加强乡镇”等等不同的政策主张。这不仅表明了人们对于乡镇一级是“弱化”还是“强化”、“行政化”还是“自治化”的基本判断上存在严重的分歧与争论，而且也显示出人们对乡镇一级政府的重要地位和基本功能认识不清。追根溯源，问题的关键在于国内学

4、术界习惯运用西方政治社会学中关于“国家——社会”二元对立的认识范式来分析问题，试图发现“市民社会”（或公民社会）在中国的萌生，有意无意地遮蔽了现代国家政权的地位与作用。近年来，虽然一些中国学者运用“现代国家政权建设”理论注意到了“国家——社会”非均质性的特点，但其整体论与实体论的理论品格仍然成为其致命的缺陷。总之，当我们在观察和研究中国“乡政村治”二元治理结构的未来发展趋势时，仅靠“祖先崇拜”（即所谓“皇权不下县”）和“单凭旁观者或局外人支招行事”（即“过分强调民间力量”）是不现实的，而只有主体通过“他者视

5、角”反观自身的“视阈剩余”才有可能把握主体的“超在性”，一切“外来语”和主观推断终究是不能站稳脚跟走好自己的路。　　历史是沉重的，历史又是不可选择的。在一定意义上，我们透过传统中国乡村政治治理结构的演变轨迹可以发现一些有价值的启示。我国社会人类学家费孝通先生提出，“中国乡土社会的基层结构是一种差序格局。皇权政治在人民实际生活中，是松弛和微弱的，是挂名的，是无为的”[1]（P24-63），即“一方面是自上而下的皇权，另一方面是自下而上的绅权和族权，二者平行运作，互相作用，形成了‘皇帝无为而天下治’的乡村治理模

6、式”[2]（P95-301）。温铁军教授把它概括为5个字即“国权不下县”，秦晖教授则将其完整地概括为：“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”[3](P3)。这些专注于“非国家观”，且以家族、宗族、村落、社区的内在凝聚力为假设前提的“儒家文化决定论”，不仅成为1990年代以来我国政治学界最为流行的话语，并且成为一些学者要求国家实行“县政、乡派、村治”体制的历史根据和理论支撑[4]（P137-145）。事实上，这种煞费苦心去为“草根民主”寻根或旨在“发现社会”的纯学理性分析，其实质和核心

7、都在于，无限地夸大和美化了“地方精英阶层”在辅佐国家治理传统乡村社会中的地位与作用，而忽略了隐藏其背后深层次的社会经济制度。也就是说，传统的地方精英理论过分偏重于考察“皇权—绅权”之间的互动关系，但却忽视了“国家/皇权－地方精英/士绅－乡村社会/农民”这三者之间的“制度场域”分析。正如马克思、恩格斯晚年多次强调指出，“根据唯物史观，历史过程中的决定因素归根到底是现实生活的生产和再生产。否则把理论应用于任何历史时期，就会比解一个最简单的一次方程式更容易了”[5](P695-698)。　　在中国历史上，“土地—

8、—赋税——户籍”是三位一体的，任何一个环节上发生问题都会直接或间接地影响到国家政权巩固与社会稳定。因此，“地方上的精英阶层主要靠其田产生活，并且将科举考试作为进身之阶，这种带有田园风味和怀旧色彩的世界观在中国一直盛行不衰。当天下太平、五谷丰登之时，朝廷、官府和百姓之间还可相安无事。但当统治腐朽黑暗之时，政府利益与地方缙绅阶层的利益就不可避免地分道扬镳。地方上的地主阶层本能地要谋求私利，如果不加限制，这就会使百姓不