西方国家公用事业民营化改革的经验及其对我国的启示

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1、西方国家公用事业民营化改革的经验及其对我国的启示内容提要：西方国家公用事业领域的改革取得了显著的成效，积累了相当丰富的经验。在我国公用事业领域改革过程中，借鉴国外公用事业民营化的成功经验，在政府宏观规制下，通过引入竞争机制，实现公用事业的民营化改造，有利于公用事业摆脱困境，实现企业效率和公共福利的共赢。　　关键词：公用事业，垄断，民营化　　公用事业部门通常是指邮政、电信、电力、供气、供热、供水、排水、公共交通等与人民生活和国民经济密切相关的领域；由于公用事业领域具有网络式服务和政治敏感性等特点，存在规模经济和进入门槛高、投资回报期长等特征

2、，因而往往被认为属于经济自然垄断的领域。目前，我国公用事业的发展状况日益成为各项事业发展的瓶颈性因素。借鉴西方国家公用事业民营化改革的成功经验，有利于推动我国公用事业的改革，促进经济和社会的持续性发展。　　一、公用事业民营化的可行性及西方各国的经验　　由于财政压力、经济绩效和服务质量等原因，自1980年代开始，西方各国在公用事业领域都不同程度地开始了民营化的改革实验。所谓“民营化”，大体指政府从总体上减少介入的程度，更多地依靠民间机构、多样化的所有制形式与运作关系，满足公众对产品和服务的需求的运动，与“市场化”、“公司化”等概念相近。　　

3、美国学者萨瓦斯根据排他和消费两个变量对人类所享用的物品和服务进行分类，认为公用事业领域所提供的物品和服务属于排他完全可行的纯共同消费品，即可收费物品。这类物品由于排他是可行的，使用者只有付费，提供者才愿意供应物品，因而能够由市场来提供。我国学者郭剑鸣也认为，公用事业领域属于公民基本生活、生产所必须，须有偿向社会提供的“基本赢利型”服务。因此，这类服务可以通过市场机制提供具体服务。运用市场机制，在公用事业服务领域引入竞争，有助于弥补政府功能缺陷，克服政府垄断经营所带来的诸多弊端，如缩减政府开支，增加税收，促进信息公开化等。然而，公用事业行业

4、由于存在投资巨大、准入门槛高、回收期长等特点，确实易于出现自然垄断的问题。加之，公用事业与人民生活有密切的关系，具有很强的公共性，因此相对于其他公共服务领域的民营化，需要政府更多的关注。　　根据国外公用事业改革的经验，基于效率和公平的考虑，打破垄断，维护公用物品提供中的竞争环境，创造消费者在服务中的自由选择机会，是民营化的关键。主要的民营化方式有：　　(1)合同竞争承包。通过与赢利机构或非赢利机构签订承包合同，提供所需的服务。这样，政府与服务提供者之间的关系由原来的行政关系变为经济合同关系。国外许多城市在公共服务领域引入竞争招标制，把许多

5、市政业务承包给私营公司经营。由于竞争机制的作用，私营公司和市政部门的效率和服务质量都得到明显改善。萨瓦斯认为，合同承包的制度安排是“具有阶段性竞争特点的临时性垄断”，它“比市政服务效率更高，服务质量与市政服务相同，公正性至少不亚于市政服务”。　　(2)特许经营。政府管制机构特许民营部门向公众提供服务，民营部门向政府付费。如特许民营公交车按市场规律提供公交服务，政府在法律、燃料等方面予以鼓励，不仅有利于提高公交服务质量、节约成本，还有利于创造就业机会，刺激国有公交公司服务的改进。　　(3)补助与凭单制。补助是政府通过提供补助安排民营部门提供

6、某种服务；而凭单制则是由政府向合格的服务对象签发凭单，由消费者选择所需要的服务。　　(4)出售。既可以是全部出售也可以是部分出售。英国政府在向公众出售股票的基础上，以竞争性招标的形式把燃油公司、电信公司、天然气公司、自来水管理局、电力局等国有企业出售给私营公司，实现了民营化。德国和日本也以类似的方式实现了国有电话公司的政府撤资。　　(5)民间补缺。许多国家在政府不能满足需求时，民营部门采取措施承担公众的需求，如高速公路、自来水系统、污水处理厂等基础设施领域。　　(6)分拆。将垄断经营领域和潜在竞争部分分离，对处于竞争性行业，具有不同业务的

7、经营性活动，可以拆分为几个组成部分，通过竞争增强其赢利能力。如电网、煤气输送管道、铁路轨道等难以直接竞争，但发电厂、家用电力和天然气设施零售业，车站设施等可以进行竞争，自来水公司可以按地域进行分拆。　　公用事业服务的民营化在各国实践中获得了很大的成功。阿根廷对从事电话、电力、天然气、水资源和废水处理以及能源企业的五家国有垄断企业进行了民营化，既改善了政府和民营公司的财政状况，也改善了生产绩效，使众多利益相关者从中受益。英国在公用事业领域实行民营化后，价格明显下降，服务效率明显提高。公用事业民营化实验的成功激励着许多国家的市政部门推行民营化

8、的改革。　　但是，民营化成功的关键并不在于是公营还是私营，而在于是垄断还是竞争。在任何经营形式中，只要存在着垄断，消费者就很难得到质优价低的产品和服务。新西兰航空公司在竞争性的国际市场上一直在