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1、论中央地方关系中的集权和民主问题一、中央地方关系的问题中央和地方关系无疑是国家制度建设的一个重要内容,也是中国政治改革的一个重要方面。不可否认,两者之间存在着很多严重的问题。这些问题概括起来有两个主要的制度表现,即集权但欠足够的权力,地方分权但欠足够的民主。首先,中央集权但欠缺权力。没有人会否认,从理论上说,中国目前的政权是世界上少数几个权力非常集中的政权之一,而中央政府则在其中居于绝对的主导地位。中国是一个单一制国家,就统治制度内部来说,一切政治权力的源头都是中央政府。从立法权上看,地方人大的有限立法权来自全国人大的让渡。从行政权上看,地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行
2、政机关;从司法权上看,地方各级法院都是国家设在地方的法院,代表国家执行司法权。八十年代初,邓小平指出当时中共的权力结构是党政不分,权力集中在党手中,而党的权力又集中在党的高层,高层又集中在党的少数领袖手中。〔１〕这种状况目前虽已有所改变,但其总体结构迄今并没有根本性变化。从经济上来说,尽管已经在理论上确立了社会主义市场经济的发展目标,中国的经济制度也急剧地从计划经济向市场经济转化,但这并不是说政府已经或者会在以后退出经济领域。从改革的趋势来看,政府的经济角色正在转型,各种宏观调控机制,如税收、财政和金融管理体制正在建立,这些体制将会加强经济领域中中央政府的权力。从社会方面来说,形成
3、中的“市民社会”和西方有着根本的不同。西方的市民社会是独立于政府机构的,在某种意义上是向政府争取各方面利益的准政治组织,而在中国,所谓的市民社会即使在某种程度上也有这方面的功能,但至少在目前其对政权不仅没有任何挑战性,而且在很大程度上是政府的合作者。政府通过各种政策和制度渠道基本上能够将各种社会力量纳入体制之中。然而,权力的高度集中性并未能保证权力意志的有效落实。由于我们下面所要论述的原因,在许多领域,政府该管的事没有人管,不该管的事却又有太多人管。需要有政权权力的地方找不到政权,而有利可图的事又有很多政府部门出来争夺管理权。中央管不了地方,政府管不了人民。结果,各种黑社会组织和恶
4、势力纷纷出笼。他们暴力称霸,垄断行业,聚敛钱财,一些地方人民的基本生活和安全不能得到保障。最近政府进行的打击恶势力和黑社会运动中所反映出来的问题是极为严重的。〔２〕中央权力的衰落导致了一种发人深省的局面:经济发展越快,人民的富裕程度越高,人民反而越感到不安全。一些民意调查表明,老百姓的安全感正在随着社会治安状况的恶化而急剧下降。〔３〕这在某种程度上表明,国家尽管在推动经济和社会发展的过程中起到了非常大的作用,但对国家建设的其它方面却没有给予足够的重视。中央与地方关系中的第二个制度问题是分权但缺乏民主。尽管中国政治制度理论上高度集权,但权力分散化到目前已经成为不争的事实。如果说毛泽东
5、时代的一次又一次的分权运动已造成中国整体政治权力某种程度的分散化,邓小平时代的分权改革则使得分权状态相当深化了。权力从中央政府分到各级地方政府甚至是社会,这本来就是民主政治的一个重要特征。在一些西方国家,分权改革往往是两条线并行:一条是中央政府向地方政府制度性分权,一条是强化地方政府对民众的责任机制,因为分权的逻辑正在于地方政府与地方民众更接近,在某些政务上能更好地为民众服务。然而在中国,急剧的分权既没有被制度化,也并没有发展出制度性的民主。在这种分权状态下,一方面,中央政府感到没有足够的权力,因为权力已经分到地方政府手中了。但另一方面,地方政府也抱怨没有权力,因为所有权力从理论上
6、说仍都属于中央政府,地方即使有权,也没有制度保障,中央政府随时都可以把权力收回。可以说,政治权力的流失情况是非常严峻的。谁都知道,权力流失了,但是不知道流到哪里去了。更为可怕的事情是,这种非制度化的分权削弱了中央对地方政府的监控,却未能强化后者对地方民众的责任机制。地方官员尽管没有“主权”,只是中央的代理人,但却可以背离中央在地方为所欲为。一些地方官员把地方国家机器占为己有,任意欺压百姓。有的甚至和黑社会恶势力勾结,鱼肉民众。为了对地方党政官员造成一定的制度压力,让人民自己来统治自己,中国从１９８７年以来逐渐地建立了村一级的直接选举,乡镇一级的选举也开始了试点工作。〔４〕但是,一方
7、面,这种努力仍远远不足;另一方面,种种迹象表明,恶势力和黑社会已经严重渗透到中国的地方政权之中。他们往往通过各种办法操纵选举让自己的代理人来掌控权力,或者用经济的力量腐败当局,进入地方政权领域。很多案例表明,越来越多的恶势力和黑社会人士已经进入了地方的人大和政协,甚至是行政系统。〔５〕很显然,在没有强有力的中央政权来保证民主的正常运作的情况下,民主很难依靠自己的力量来表达和保护人民的利益。所以,在中央政府感到权力不足之时,人民所感到的是民主的不足。人民欢迎民主,因为民
