我国土地征用中的生存权补偿 ——以z村为研究对象

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1、我国土地征用中的生存权补偿——以Z村为研究对象导言城市化的进程必然伴随着土地使用权和所有权的大量转移。大规模的经济开发和城市基础设施建设，要求原有的城区向郊区乃至农村地区大范围地扩张。这种扩张，根据我国法律规定，必须首先进行土地征用。在各国的制度中，土地征用作为国家以强制力剥夺私人财产权的一种行政行为，其前提都必须给予私人相当于土地市值的补偿。然而，我国的制度上，土地征用补偿却更多地从保持被征地农村集体成员的生活水平出发。这一差异的背景是什么呢？这种补偿的原则和方式与公民的生存权保障有什么样的关系呢？在资本主义国家，生存权作为社会权的一种，在实务

2、上和学理上都已相当成熟，而在我国却一般被用作政治性的外交术语，其宪法上的权利性少有人探讨。因此笔者从法学的角度，试图通过对研究对象所适用的土地征用补偿制度的归纳来初步把握我国宪法上生存权的性质与内容。本文在研究上借鉴了社会学的实证调查的方法。对研究对象的分析大都是建立在笔者于2002年2月-2002年底参加由上海市行政法制研究所委托、华东师范大学社会学系承担的《上海市集体土地征用社会调查》课题中所搜集资料的基础上。此课题根据征地情况、经济发展情况、近远郊分布情况等因素，在上海市按典型性、代表性的要求选择四个镇为调查点，以社会学的座谈、入户访谈、问

3、卷调查、补充性个案访谈等为主要调查方法，关注各调查点具体实施的征地政策、征地补偿的落实、劳动力安置、房屋动迁、养老医疗保险、征地农民生活变化、征地农民对征地政策的满意程度、主要意见等情况。笔者主要参与的是A镇，因此本文的研究对象就定为A镇Z村。[1]本文的正文分为五个部分，除了导言和结论外，各部分论证的结构为：第一部分首先讨论，为什么各国的理论和实践都是在私人财产权保障的范围内探讨土地征用的损失补偿，而本文却将对土地征用补偿制度研究的视角放在公民生存权的保障上。第二部分从实际调查的资料中，分析土地征用和被征地农民的生存状况到底有什么样的关系，并归

4、纳与被征地农民生存保障有关的制度演变。第三部分以Z村不同时期适用的土地征用补偿安置制度为研究对象，分析我国土地征用制度中生存权补偿的性质以及补偿内容的变化。一、我国土地征用补偿与公民生存权保障的关系（一）土地征用与财产权补偿在不同国家和地区的法律制度中，土地征用损失补偿制度一般都以财产权保障为内容。在德国，土地征收是以土地为征收对象的公用征收的一种。从现有判决所承认的内容来简单定义的话，公用征收是指为了执行特定的公共任务，通过主权法律行为，全部或部分剥夺基本法第14条第1款规定范围内的具有财产价值的法律地位的行为。[2]它是公权力对私人财产权的一

5、种侵犯，只能基于公共福祉之目的，且必须给予被征收人一定之补偿，始为适法。[3]在"自由法治国家"时期，征收补偿坚持"全额补偿"的理念，审判实务和学界中都认为公法上的征收补偿和私法上的"损害赔偿"没有大的区别，遵循"财产权绝对保障"，以"市场经济之交易价值"作为估价标准。魏玛共和国时期，"自由法治国"开始转向"社会法治国"，宪法允许联邦立法者订立不予以补偿的征收法律。（实际却未曾制定）宪法上还明确规定了"适当补偿"的原则。1936年，普鲁士高等法院才开始界分征收财产标的的市价（交易价值）和收益价值，提出"征收之适当补偿，是补偿被征收物的收益价值，而

6、非较高的、含有期待即投机性质的市价。"[4]到了基本法时代，宪法制定者明确规定征收唯有依法律，而且该法律也同时规定了征收的补偿额度及种类，方可为之。在补偿原则上，采取公平补偿的概念，即立法者在制定征收法律时，必须就公共及涉及参与人之利益作公平衡量后，规定征收之补偿。而目前德国法征收补偿的原则以联邦建筑法构筑起实体损失和其他财产损失一并的"双类补偿"体系，[5]有重返"全额补偿"的趋势。无论补偿的原则和方式如何改变，土地征收都是建立在宪法上私人财产权保障的基础之上的，并且都是以财产上的权利作为补偿的内容的。在日本，土地征用也被认为是公用征用的代表性

7、制度。[6]在宪法和法律制度上，战前的明治宪法有保障财产权的规定，但没有相关的损失补偿条款，然而在当时的法律层面上，1901年的《土地征用法》却确立了土地征用的损失补偿制度。[7]战后的《日本国宪法》明确规定了公用征用的损失补偿条款。从而公用征用的损失补偿问题成为了宪法上探讨的对象。[8]根据宪法第29条第三款的规定，要求给予"正当的补偿"，学说上因此产生了"完全补偿说"和"相当补偿说"两种见解。前者以市场价格为基准，从损失公平负担的角度出发，要求保证征用前后土地的财产性价值没有变化。后者根据征用的目的、限制的程度，允许作出在完全补偿以下的补偿。

8、这两种学说都是从财产权补偿出发。[9]值得指出的是，学说上和实务上都提出了财产权补偿之外的有关生活权补偿[10]和精神上损失补偿的要求，