略论乡镇政府的职能错位

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1、略论乡镇政府的职能错位[关键词]乡镇政府公共服务行政化压力型体制乡镇政府是当前中国农村的基层政权组织，是地方各级人民政府中的最低层级，直接面向农民工作，负责党和国家政策、法律的贯彻与执行，并以国家政权者的身份规划和组织乡村公共设施、公益事业的建设，为农村提供公*品和公共服务。中国是农村地区大、农业人口多的农业大国，因而乡镇政府作为国家行政体系中的最低一级政权，却承担着重要责任，其履行职责状况直接关系到农村的稳定和发展，对整个国家和社会有重大影响。但目前中国很多地方的乡镇政府却存在着非常明显的职能错位现象，这种状况极大地制约着这些农村地区的经

2、济发展和社会*稳定。一、当前乡镇政府的职能错位现象按照现代政府理论，政权存在的理由和基础就是运用税收等形式收取上来资金，为社会提供公*品和公共服务。一般说来，乡镇财政收入由国家预算收入资金、预算外资金和自筹资金组成，其中于乡镇企业的上缴利润和管理费、各种集资和罚款等的自筹资金是其主要收入，乡镇政府在财政上主要依赖于乡村税收。统计资料显示，1986-1992年间的乡镇财政收入中，预算内收入所占比重呈逐年下降趋势，而预算外收入和自筹资金收入的比重则呈较快上升势头。其中，预算外收入占乡镇财政收入的比重上升了41.68%，自筹资金收入占乡镇财政收入

3、的比重从11.72%上升到21.47%，增长了83.19%，增幅为预算外收入的1倍。可见，1986年-1992年我国乡镇财政收入的快速增长，由自筹资金收入拉动的特征尤为明显，而这意味着农民负担的加重。LoCALhoST公共财政原则要求"取之于民，用之于民"，但在现行行政体制下，很多地方的乡镇政府的主要职责却是收取税费和配合县市政府开展工作，很少向乡村提供公共服务。从乡镇政府的实际运行来看，相当多的乡镇政府都把自己的工作重点放在上级派下来的硬指标工作上，或仅仅限于上级派下来的工作上，如计划生育和催粮派款等，甚至为迎合上级要求大搞所谓"政绩工程

4、"，建设高标准的小城镇草坪、广场等招牌建筑，严重浪费农村有限的公共资源，造成农民负担加重。乡镇政府在自身利益驱动下，忙于为上级政府服务时，对于自身应该担当的引导农民发展经济、为农民提供生产服务、管理社会治安、发展农村教育文化事业、保护国土资源和生态环境等"软工作"却缺乏应有的积极性，对农民提出来的要求和需要解决的问题，更是无心理睬，致使农民的社会治安、医疗卫生、教育、交通道路、水利设施、环保等方面的基本需求无法满足，农民的生存环境不断恶化。可以说，很多乡镇政府基本上处于一种被动运作和职能错位的状态。乡镇政府过分强调对上级政府的代理职能，致使

5、其难以有效提供农民需要的公*品。但农民也是理性的经济人，在他们的税费负担日益沉重而获得的公共服务却严重匮乏时，对乡镇政府的不满情绪便日益高涨，产生了农民和基层政权间的紧张和冲突。调查显示，与80年代比较，90年代的乡村冲突明显增加，而最近两三年，严重冲突事件比90年代末有所减少。但是，值得重视的问题是，在严重冲突事件有所减少的同时，基层政府和农民的紧张关系却明显蔓延，紧张关系的主要特征是农民对干部不信任、不接触。可见，乡镇政府"对上服务、向下要钱"的职能错位现象使其面临着合法性危机。二、乡镇政府职能错位的原因分析乡镇政府"对上服务、向下要钱

6、"的职能错位现象是有其深层原因的。总的来说，主要是行政化控制、压力型行政体制、财政危机和动力机制不健全等四个方面导致乡镇政府对上负责有余而对下负责不足，不能有效向农村提供必需的公共服务，导致农村公*品供应不足。1.行政化控制致使乡镇政府权力太小，难以对农村提供公共服务作为一个后发国家，现代化是中国实现国家繁荣富强和人民富裕幸福的必由之路，二十世纪的中国历史在一定意义上是一部现代化史，二十世纪的中国*也相应呈现出"行政吸纳*"的特色。新中国建立以后采取以行政过程吸纳*过程的办法，在地方行政建制中用行政化完全取代自治化，以更有力地贯彻国家方针、

7、政策，加速实现国家工业化目标。国家为尽快实现工业化、现代化，确保对乡村社会的资源提取并促进国家认同在乡村社会的传播，加强了对乡村基层政权的控制。国家对乡镇政府的行政化控制主要通过"强书记、弱乡（镇）长"的干部配置模式，以及人事权、财政权由县政府控制这两方面加强。尽管在1983年，中共中央、国务院就发出《关于实行政社分开建立政府的通知》，要求在乡一级建立党委、政府和经济组织三个机构，实行党政分开、政企分开。但"党治"作为行政化的一种特殊方式在"强书记、弱乡（镇）长"的干部配置模式下并没有被削弱。在乡镇的权力结构中，党的权力占支配地位，党委书记

8、是乡镇中的"一把手"。这种"强书记、弱乡长"的权力设置模式确立了党委书记的权威地位，树立了党对政府的领导权，使乡镇政府成为党的路线、方针、政策的执行机关，乡镇长难以开展工作。另外