建立地铁专项转移支付制度，推进轨道交通平稳健康发展论文

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1、建立地铁专项转移支付制度，推进轨道交通平稳健康发展论文.freelentTransfer)是财政学中的一个概念，当某一地区的公共产品或服务供给不足时，中央政府通常会通过财政转移支付的手段来平衡其收支水平，以实现各地公共服务趋于均等化2。本文借用这一概念，特指地区政府通过一系列政策、制度的安排，将轨道交通产生的正外部效应向内部转移，达到增加建设资金来源、增强盈利能力的目的，从而保证轨道交通产品的充足供给。以解决外部性的两种代表观点“庇古税（补贴）”和“科斯定理”为理论指导，笔者认为可以分别采用所谓“直接转移支付”和“间接转移支付”两种手段对地铁产生的外部性予以矫正。（注：财政学中

2、的转移支付分为“横向转移支付”和“纵向转移支付”，本文所讲的“直接转移支付”和“间接转移支付”是作者针对轨道交通产品特点首次提出来的新概念。）2.1直接转移支付外部性理论的创始人、著名经济学家庇古(ArthurPigou)认为3，当企业的生产经营活动产生负外部性时，应向该企业征收一定比例的特别税；当企业的生产经营活动产生正外部性时，则应向该企业提供一定的补贴。这种通过征税或补贴实现外部效应内部化的方式，经济学界称之为“庇古税(PigouTax)”或“庇古补贴”。以“庇古税（补贴）”为理论依据，可以采用直接转移支付，即政府直接以资金补贴的方式对地铁的外部性予以矫正。对于地铁的公共

3、外部性，需要政府直接从全市每年的财政收入中拨付一定额度的专项资金，大幅增加对地铁的资本补贴和运营补贴，为地铁建设和运营的资金筹措奠定基础；对于地铁的私人外部性，可以通过制定相关政策，将地铁对沿线各种经济体的增值收益归集起来，统一纳入财政部门设立的地铁专项基金，再以补贴形式转移拨付给地铁，以此达到矫正的目的。国外地铁专项基金的来源主要有二5：一是对沿线企业和居民征收轨道交通专项税。例如在法国巴黎的市区快速轨道交通建设中，对沿线9人以上的企业按支付工资额的1.7%征收公共运输受益税；二是对沿线的土地开发征收地铁增值附加费。例如在巴西的圣保罗，市政府根据市议会批准的一项专门法律，要求

4、地铁沿线土地的所有者在开发土地时必须先购买“附加建设许可证”，政府再将许可证收费所得资金全部投入地铁建设。2.2间接转移支付诺贝尔经济学奖得主科斯(RonaldCoarse)认为4，外部性问题实质上是产权界定不清所产生的，在交易费用为零或很低的情况下，界定清晰的产权关系可以降低甚至消除外部性。科斯所说的产权不仅仅局限于传统的财产所有权或物的所有权，还包括与资源相关的使用权、处置权、收益权等。根据科斯定理(CoaseTheorem)，若明确地铁对沿线资源的增值收益权属于地铁投资者，经济体在利用沿线资源从事营利性经济活动前必须出资向地铁投资者购买此项权力（类似于上述圣保罗市的附加建

5、设许可证），则不需要政府进行征税等行政干预，通过买卖双方的讨价还价就可以解决外部性问题。但这样做的困难在于无法准确量化地铁对沿线资源增值的大小，而且界定与维护此项收益权的成本想必相当高昂，致使交易难以达成。倘若将沿线部分资源的开发经营权直接授予地铁投资者，则不存在交易费用问题。即由地铁投资者结合地铁建设和运营实施沿线资源开发，所得收益转移支付于地铁新线建设或弥补既有线的运营亏损，则可以实现地铁私人外部效应的内部化，此即所谓间接转移支付（经济学中也称为“企业合并”）。具体来说，可以授予地铁投资者如下几种资源开发权来实现间接转移支付5：（1）沿线土地开发经营权土地是沿线各类商家企业

6、从事经营活动的载体，地铁对沿线各种资源的增值集中体现在对沿线土地的开发和经营。香港地铁的成功经验表明，将地铁与沿线土地联合开发是解决地铁外部性、筹措地铁建设资金的一条切实有效的途径。我国内地的上海、广州、深圳等城市在地铁沿线土地开发方面，也曾作过不同程度的尝试，取得了不少宝贵经验。由于新的土地政策的变化，经营性土地必须严格按照“招拍挂”方式公开上市交易，这就使得以往以行政划拨或协议出让开发土地支持地铁建设的方式不再可行。为此，可以尝试在PPP（公私合伙制）模式下，将地铁项目与沿线土地捆绑运作。其基本思路是：首先由规划部门将沿线一定范围内的土地资源控制起来，结合地铁线路走向和站点

7、分布及出入口位置，进行有针对性的详细规划。然后将沿线划定的土地资源打包，与地铁工程捆绑在一起，作为一个整体项目，采用PPP模式面向社会招商。地铁工程的建设经营权与沿线土地开发权分开报价，经综合评比后选择最佳的投资人。中标的投资者获得地铁工程社会投资部分的建设权和一定期限的特许运营权，同时取得沿线土地的开发权，在交齐其报价中的地价款后，可以结合地铁建设和运营实施房地产开发。中标人所缴纳土地价款中的增值部分上交市财政专户，经市财政局审核后拨付至代表政府的地铁投资公司，作为PPP模式中政府资本金投