国有企业内部控制的特殊问题与相关建议

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1、国有企业内部控制的特殊问题与相关建议[摘要]受我国现实国情约束，国有企业在组织结构、管理模式和日常经营等方面存在一些自身的特点，导致在内部控制的实施过程中，较为普遍地产生了诸多有别于一般企业的特殊问题。本文在深入分析了所有者缺位导致的常见问题的基础上，从法人治理结构、组织关系、人员管理和内部监督等方面提出了建立健全国有企业内部控制的相关建议。　　[关键词]国有企业；内部控制；问题；建议　　　　内部控制是现代企业管理的一项重要手段，是企业防范风险、实现经营目标的重要举措，在企业发展中具有十分重要的作用。近几年。美国的安然、世通事件以及国内的中航油、三九集团等

2、事件的发生，都暴露出当前企业内部控制仍存在着重大缺陷，其所造成的后果给国内外政府和企业带来了巨大的震动。此后，许多国家开始通过立法强化企业内部控制，加强对企业的监管。我国企业界以及有关政府部门也日益重视企业内部控制标准的建设和贯彻、实施。在我国，国有企业仍居于主导地位。由于国有企业在管理模式、组织体系等方面存在一些自身的特点。因此在内部控制的实践中也出现了许多不同于一般企业的特殊问题。本文在研究分析此类问题的基础上，提出建立健全国有企业内部控制的相关建议。　　　　一、国有企业内部控制的特殊问题　　　　(一)所有者缺位导致监管不力　　国有企业是由政府代表全体

3、人民履行所有者职责的企业。由于我国国有企业规模庞大、数量众多，加上政府本身的身份和能力限制，政府很难像普通的股东一样来管理和监督国有企业，大多是通过授权经营的方式，把部分股东权力交给企业经理人员。这就造成企业管理者的剩余控制权和剩余索取权膨胀。所有者权利得不到体现，形成企业内部人控制和监管不力的局面。　　从企业一方来说，由于所有者是政府，因而经理人员往往对责、权、利认识不够，忽视经营风险，在企业决策时好大喜功。不够慎重，对经营失败的后果寄希望于政府资源的支持。最终造成企业风险频发和难以管控的局面。　　　　(二)治理结构复杂。职责不清　　国有及国有控股企业有

4、着复杂的治理结构。内部控制体系如何与这种复杂的企业治理结构结合才能有效，决策层、管理层和监督者的角色与责任如何界定，都是内控体系建设和运行的关键问题所在。　　在规范的法人治理结构中，应由股东大会选举董事会和监事会。再由董事会选聘经理层来管理企业日常经营事务，经理层对董事会负责，监事会对董事、经理层进行监督，董事会和监事会向股东大会负责。在国有企业中，由于董事长是公司的“一把手”。部分公司的董事长同时兼任总经理，董事会成员与管理层班子高度重叠，董事会表决往往成为象征性的程序，董事会对经理层行为的监督作用严重弱化，使得经理层的权力失去了有效的制衡、监督，造成严

5、重的内部人控制。同样地，由于董事会权力过大，虽然名义上董事会和监事会都由股东大会选举产生，两者地位平等，但在实际运作过程中。监事会的地位低于董事会，造成监事会往往被董事会和经理层控制。其工作处于被动状态，独立性无法保证。职能不能正常发挥，难以对董事会和经理层进行有效的监督。这些现象体现出我国国有及国有控股企业治理结构普遍不完善，董事会、监事会、经理层之间的制衡机制还有待健全。　　　　(三)管理方式落后，人员素质较低　　与规范的现代企业管理方式相比，很多国有企业在管理上还是按习惯办事，以“人治”为主。主观决策在企业经营管理中还占有不小的席位。企业领导的家长制

6、作风仍然存在，并且不受规章约束，组织中还存在小派系。科学的流程化管理没有受到应有的重视。企业中流程体系不规范、不完善，管理体系也不健全。缺乏专门的风险管理机构和人员，体制漏洞很多。管理流程难以满足企业发展的需要。　　管理人员的道德操守、职业水准、管理哲学与管理风格对于企业内部控制的效率和效果有着十分深远的影响。当前。由于经理人市场还没有形成，大部分企业领导还是沿用政府官员的选拔、任用、考核方式，在能力上不一定能胜任企业管理工作，同时，还存在着只注重任期内经营业绩的短期行为。在道德操守方面。国企的部分领导人由于资本市场业绩与监管机构的考核压力，具有收入调整及

7、财务报表粉饰的冲动；部分领导人为了追求快速发展和高效益，忽视经营风险，并向国家转嫁损失；部分领导人为了维护个人权威而抵制内控制度建设，或者根本不遵循内控制度等。　　员工素质也是企业重要的内部控制环境因素。由于历史原因和当前人事制度的缺陷，国有企业存在“家族式”管理和任人唯亲的现象，导致员工整体素质不高，尤其缺乏具有内控方面业务知识和职业水平的专门人才，不利于内控制度的建设和发展。同时，人情关系也扰乱了正常的决策程序。造成制度失效等后果。　　　　(四)内控制度流于形式，执行力度差　　内部控制重在执行。当前，大多数国有企业都会按照政府的监管要求和本单位的具体情

8、况制定一系列相应的内部控制制度，设立相应的职能部门，甚至严格地逐级